Estado regional y sus riesgos económicos

En estas páginas se ha debatido sobre lo que debiera decir o no una nueva Constitución respecto de materias y órganos del Estado relevantes para posibilitar el progreso económico del país: autonomía el Banco Central, protección del derecho de propiedad y responsabilidad fiscal, entre otros. Igual de importante es la forma del Estado que se adopte y, sobre todo, las atribuciones que se entregarán a los gobiernos regionales y municipalidades. ¿Cómo se debilitan las normas de responsabilidad fiscal del gobierno nacional si a su vez los gobiernos regionales pueden emitir títulos de deuda? ¿En qué queda la estructura tributaria del país si los gobiernos regionales pueden fijar tributos adicionales o bien exenciones a su pago, sin claros límites al ejercicio de esta potestad? ¿Volveremos a un modelo de estado empresario a partir de la creación de empresas estatales regionales?

Existe un consenso transversal de que somos un país centralizado y que ello debe cambiar. Sólo el 15% del gasto público depende de los gobiernos subnacionales, es decir, un 9% si sólo se considera la inversión pública (OCDE, 2021). Pero de ello no se desprende que la única forma de romper con ese centralismo es adoptar un Estado Regional.

Tradicionalmente los países se organizan como unitarios o federales dependiendo de su historia. Pero en las últimas décadas los procesos de descentralización de Italia y España le dieron vida a lo que hoy se conoce como estados regionales o también llamados cuasi-federales. A pesar de no ser federales, cada región cuenta con parlamentos regionales con potestades legislativas. Los países unitarios y descentralizados, en cambio, mantienen las potestades legislativas a nivel nacional, pero dotando de mayor autonomía y recursos a los gobiernos subnacionales, integrados por regiones y comunas. 

La experiencia internacional nos muestra que la estructura del Estado no determina el grado de descentralización del país. En efecto, si consideramos como indicador el nivel de gasto de los gobiernos subnacionales en relación al total del gasto del gobierno general, observamos países unitarios con un mayor gasto subnacional que otros que son federales. Por ejemplo, Dinamarca y Suecia, países unitarios, desde un punto de vista fiscal son mas descentralizados que países federales como Alemania o Estados Unidos.

La propuesta de estado regional para Chile que se está discutiendo con entusiasmo en la Convención Constitucional considera la creación de asambleas regionales con potestades legislativas en distintos ámbitos tales como la fijación de tributos regionales, exenciones al pago de tributos nacionales, creación de empresas públicas regionales, la emisión de títulos y bonos de deuda pública, entre otros.

Si bien no se conocen mayores detalles y aún se está en etapa inicial de la discusión, se observa un importante respaldo en la Convención para entregar a los gobiernos regionales facultades en materias económicas que han estado radicadas en el gobierno nacional. Ello probablemente se traduzca en una dispersión importante de normas en materias económicas relevantes en el país.

Adicionalmente, permitir a los gobiernos regionales emitir deuda impone desafíos adicionales a la mantención de un nivel de deuda pública responsable en el tiempo. A pesar de contar con una regla de responsabilidad y disciplina fiscal para el gobierno central, esta no ha dejado de crecer, generando dudas razonables en cuanto a qué reglas de responsabilidad fiscal regional se requerirán para no replicar la trayectoria del gobierno central en esta materia. Sólo como referencia, se debe tener presente que las deudas a nivel subnacional en países como España, Australia y Estados Unidos representan más del 25% del total de la deuda pública. A pesar que por ley está prohibido que los municipios se endeuden, en la práctica varios de ellos generan importantes deudas con sus proveedores o trabajadores, mediante el no pago de los servicios contratados o el no pago de cotizaciones previsionales.

En cuanto a la creación de empresas públicas por parte de los gobiernos regionales, también surge la duda si ello pavimentará el camino para retomar un modelo de estado empresario que finalmente termine por debilitar la inversión privada. En estas últimas décadas hemos transitado como país hacia un marco legal para las empresas públicas que busca una mayor independencia respecto del ciclo político, profesionalizando su administración y separando la ejecución de políticas públicas que son materias propias de los respectivos ministerios de la gestión propiamente tal de las empresas.  Si bien resulta deseable que las actuales empresas públicas con clara identificación regional mantengan un trabajo de coordinación permanente con el gobierno central, regional y local, en ningún caso ello significa que deban ser parte y ser creadas por un gobierno regional.

Todo proceso de descentralización y estructura del Estado que se adopte, debe tener como fin último contar con un Estado moderno y capaz de hacer frente a las demandas y urgencias de cada región y comuna. En ningún caso hacer crecer la burocracia estatal y complejizar la toma de decisiones al interior este, como tampoco debilitar reformas que hemos implementado en décadas recientes en distintas áreas y que precisamente han permitido avanzar hacia una mayor modernización y desarrollo.

Columna de Bettina Horst, Directora Ejecutiva, publicada en El Mercurio.-