La reforma al segmento de distribución eléctrica es, probablemente, la más esperada del sector energético. Es también la que genera más consenso en cuanto a su necesidad y más diferencias en cuanto a su contenido. Se busca reformar la remuneración de las distribuidoras, incorporar recursos energéticos distribuidos y abordar la calidad de servicio: en definitiva, cómo percibe el usuario el servicio que recibe.
En 2020, el gobierno del entonces presidente, Sebastián Piñera, presentó un proyecto de ley que buscaba desintegrar el negocio de la distribución, separando la administración de redes de la venta de energía. Bajo el nombre de “portabilidad eléctrica”, la iniciativa pretendía permitir a los usuarios cambiar de comercializador, manteniendo la infraestructura en manos de las distribuidoras.
El proyecto no prosperó: su implementación chocaba con el complejo entramado de contratos de suministro a clientes regulados y, junto con el cambio de prioridades impuesto por la pandemia, quedó definitivamente sin tramitar.
La experiencia de la portabilidad eléctrica deja tres lecciones que conviene atender antes de emprender una nueva reforma.
La primera es que el problema de política pública debe estar claramente definido. Reformar el marco legal porque está vigente desde 1982, o porque existe una discusión legítima sobre los efectos del esquema de empresa modelo, no constituye por sí solo una justificación suficiente para una reforma global.
Muchas de las propuestas de reforma provenían de estudios conceptuales con años de elaboración, pero la definición de un problema de política pública –o de un conjunto de ellos– requiere una mirada centrada en problemas reales, no teóricos. Lo importante, entonces, es entender el por qué de la reforma y cómo esa razón atiende a uno o más problemas concretos que permitan abordarlos con soluciones pertinentes y que hagan sentido a los clientes finales.
Precisamente porque importa el sentido que haga a los clientes, lo segundo es que la heterogeneidad territorial importa. La desintegración de la distribución –una idea interesante para abrir nuevos mercados y proveer nuevos servicios– tiene sentido allí donde la infraestructura no es problemática: en zonas rurales, con altos indicadores SAIDI, el beneficio de una política de esa naturaleza es marginal.
Para ponerlo en cifras: desintegrar el negocio puede hacer sentido en Vitacura, con 10 horas anuales promedio de interrupción, pero difícilmente en Tirúa, con 115. Donde la red falla, el problema no es quién vende la energía, sino quién y cómo se invierte en la infraestructura que la transporta.
La tercera es la complejidad. La regulación de la distribución eléctrica requiere administrar múltiples fallas de mercado. Una reforma integral debe abordarlas de manera coordinada, lo cual exige un diseño regulatorio muy complejo. Generar una gran reforma –la anhelada ley larga– es de suyo difícil y su trámite legislativo, un camino quizás aún más largo que la misma ley. Casos equivalentes, como el de la ley de televisión digital, son paradigmáticos: cuando logró publicarse, el cambio tecnológico ya la había dejado obsoleta.
¿Es la reforma a la distribución un imposible? Ciertamente no, pero requiere un enfoque distinto. Según datos de la IX Encuesta de Presupuestos Familiares, son las familias de la zona centro-sur las que más gastan en energéticos en relación con su presupuesto familiar, y son esas mismas familias las que habitan las comunas con mayor índice de horas de interrupción.
Hay aquí una coincidencia que debería orientar el debate: quienes más recursos destinan de su presupuesto al consumo de energéticos, proporcionalmente, son quienes padecen la mayor cantidad de horas de interrupción eléctrica. Una posible conclusión es que ese mayor gasto ocurre porque es difícil privilegiar la calefacción eléctrica si no tengo certeza del suministro y, en consecuencia, se privilegia el uso de energéticos menos eficientes y más contaminantes como la leña, generalmente húmeda.
Entonces, una reforma a la distribución eléctrica debería comenzar por volver sobre preguntas: ¿cómo podemos emparejar la cancha en materia de calidad de servicio? ¿Cómo podemos avanzar hacia un sistema en que el regulador pueda considerar adecuadamente los problemas de política pública y plantear soluciones pertinentes?
La respuesta no pasa por abandonar la empresa modelo –tronco de nuestro modelo regulatorio– ni por rediseñar la estructura del mercado, sino por entender que la empresa modelo es, ante todo, un instrumento de política pública, y que, como tal, sus resultados dependen de los objetivos que se le asignen y de los parámetros que se le fijen.
Si esos parámetros no recogen la heterogeneidad territorial, los costos reales de operar en zonas de baja densidad ni los objetivos que la regulación debiera perseguir, el resultado será inevitablemente insuficiente. Mientras la discusión siga centrada en el instrumento y no en lo que queremos lograr con él, la diferencia entre Vitacura y Tirúa seguirá reproduciéndose, con independencia de cuántas reformas estructurales se emprendan.
Columna de Juan Ignacio Gómez, Coordinador Congreso Nacional, publicada en Ex-Ante.-
