Sentencia TC sobre Reforma Educacional

jose fco garciaDe manera reciente, el Tribunal Constitucional (TC) en STC Rol N° 2787-15, ha acogido parcialmente el requerimiento de inconstitucionalidad presentado por un grupo de senadores en relación a normas del proyecto de ley que regula la admisión de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado. En el requerimiento de los senadores —en el cual me tocó participar como abogado patrocinante junto al también profesor de Derecho UC Miguel Ángel Fernández, por lo que dejo al lector evaluar la parcialidad del análisis— se impugnaron seis cuestiones específicas y graves en materia de admisión (prohibición de selección), obligación de los establecimientos particulares subvencionados de constituirse bajo una sola y única personalidad jurídica, prohibiciones excesivas en materia de uso de la subvención, prohibición de apertura de nuevos establecimientos educacionales y la obligación impuesta a los sostenedores de ser propietarios o comodatarios del inmueble para acceder a la subvención. Todas ellas fueron rechazadas al producirse un empate 5-5 entre los ministros, lo que fue dirimido por el Presidente. Existió todavía una impugnación adicional, de naturaleza técnica, relativa al uso de la garantía de la libertad de enseñanza en el marco de una acción antidiscriminación de la Ley Zamudio, la que fue acogida 7-3.

Se trata, como se verá, de una sentencia fundamental en el derecho constitucional chileno en diversas dimensiones, aunque quisiera rescatar tres: la delgada línea que deja el voto de mayoría entre el ejercicio del control de constitucional y la reforma constitucional; el haberse perdido la oportunidad de ser categórico en sostener que este fallo cambia precedentes relevantes en materia de libertad de enseñanza —lo que sí se hizo explícito en Administrador Provisional— y, curiosamente, invocándose la autoridad de Administrador Provisional en este caso, cuando no procedía, y llevar la relación ley-reglamento al límite, en una de las sentencias más extremas de la tesis de la reserva legal relativa.

El voto por rechazar el requerimiento en los cinco temas sustantivos que finalmente se convirtió en sentencia, con el voto dirimente del presidente del TC, ministro Carmona, al que se sumaron los ministros Fernández, García, Hernández y Pozo, sostuvo que: (i) no existe una limitación basada en algún derecho fundamental reconocido, tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, que proscriba la posibilidad de que el legislador regule los procesos de admisión a los colegios, no se viola la libertad de elección de los padres sino que la realiza (considerandos 11° a 28°) y que no se vulnera la igualdad ante la ley, no pudiendo eludirse la segregación social en la que ha derivado el proceso de selección (considerando 30°); (ii) la exigencia de que los sostenedores cuenten con una personalidad jurídica sin fines de lucro para acceder a la subvención estatal tiene por propósito que los recursos sean administrados por entidades cuyos fines se concentren en la prestación de un servicio educativo con estándares de calidad y ajenos a motivaciones de otra índole (considerando 41°), a lo que se suma el que en STC Rol 2731 (Administrador Provisional, considerando 162°) el TC estableció que la libertad de enseñanza no es un fin en sí misma y que está concebida para dar cauce al derecho a la educación; (iii) sostuvo que no vulnera la Constitución la afectación de la subvención, entre otras razones, porque resulta difícil imaginar que el listado taxativo establecido en el proyecto excluye algún propósito educativo, al ser una enumeración exhaustiva y completa (considerando 57°); (iv) desde la perspectiva de la norma que establece requisitos para quien por primera vez solicite subvención, sostiene que éste tiene una mera expectativa de que la obtenga si cumple los requisitos legales y reglamentarios, pudiendo el interesado, en todo caso, optar por la educación no reconocida por el Estado, porque no se le niega su derecho a abrir establecimientos (considerando 71°), y que desde la perspectiva formal, el llamamiento al reglamento para regular el ámbito territorial que se considerará para definir la demanda insatisfecha, el procedimiento y los requisitos que deben cumplirse (considerando 72°), estamos ante uno que tiene en la norma suficiente densidad y precisión, no vulnerándose el criterio de esencialidad para analizar la relación ley-reglamento asentado en el tribunal (considerando 73°); y (v) respecto de la constitucionalidad del requisito de ser propietario o comodatario del inmueble para ser beneficiario de la subvención, este grupo de ministros sostiene que se trata de una técnica ampliamente utilizada en el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de fines de interés público (considerando 86°) y que carece de sustentación metodológica alegar que se está ante una infracción al test de proporcionalidad (considerando 98°).

El voto por acoger el requerimiento contó con el apoyo de los ministros Peña, Aróstica, Romero, Brahm y Letelier. Para los ministros, el proyecto introduce regulaciones intrusivas de gran intensidad, que constituyen una radical innovación respecto del marco jurídico existente (considerando 2°), a lo que se suma que la Constitución no es neutra en esta materia (considerando 3°). En efecto, “el proyecto de ley se sustenta en valores y disposiciones propias de una Constitución distinta que, a la fecha, no existe, más allá de algunas aspiraciones de cambio constitucional en este ámbito expresadas por la Presidente de la República” (considerando 3º). Asimismo, “la interpretación constitucional inherente a la labor jurisdiccional de este Tribunal no puede hacer caso omiso del tenor de sus disposiciones. Se podrá estar de acuerdo o no con el texto de la Constitución vigente. La deliberación y eventual controversia sobre su contenido es legítima. Y, precisamente, ése es el ámbito natural en el que, si fuera el caso, debería producirse el debate. La interpretación constitucional tiene límites y las disposiciones reprochadas en el requerimiento no tienen sustento, en nuestra opinión, en la Constitución vigente” (considerando 4º).

Para la Constitución, la libertad de enseñanza constituye una libertad especialmente protegida y, por tanto, el margen de apreciación, deferencia o libertad legislativa no es elevado ante el control de constitucionalidad (considerando 6°). Asimismo, sostienen que las disposiciones objetadas en su constitucionalidad por el requerimiento dan cuenta de una regulación (muchas veces prohibitiva) que es de una intensidad tal que se traduce en medidas lesivas innecesarias y desproporcionadas. El Proyecto, en lo referido a las disposiciones reprochadas en el requerimiento, no presenta una simple regulación al ejercicio de la libertad de enseñanza. Al contrario, sus disposiciones buscan limitarla hasta convertirla en algo parecido a una concesión de la autoridad (considerando 9°), como también utilizar el poder económico del Estado como título de intervención jurídica para modificar el comportamiento de ciertos establecimientos de enseñanza particulares (considerando 13°).

En síntesis, y en términos generales, las interferencias estatales impugnadas son inconstitucionales, entre otras razones, porque: (a) los nuevos impedimentos legales coartan alguno de los tres derechos que incluye la libertad de enseñanza (derechos a abrir, organizar y mantener) consagrada en el artículo 19, N° 11º, inciso primero; (b) para prohibir el ejercicio de tales derechos no hay otras causales que las taxativamente enumeradas en 19, N° 11º, inciso segundo (contrariar la moral, las buenas costumbres, el orden público o la seguridad nacional); (c) ninguno de los nuevos impedimentos que crea el proyecto pueden encuadrarse dentro de estas causales, y (d) las restricciones dispuestas resultan desproporcionadas: en algunos casos carecen de idoneidad y, en otros, no son indispensables, generando, por ende, lesiones innecesarias (frente a alternativas más benignas) en el ejercicio de derechos constitucionales (considerando 16°).

 

Columna de José Francisco García, Coordinador de Políticas Públicas de LyD, publicada en El Mercurio Legal.-