LEY PRESUPUESTOS: ¿REGLA VERSUS DISCRECIONALIDAD?

La Ley de Presupuestos del sector público consiste en una estimación financiera de los ingresos y una autorización de los gastos para un año determinado. Esta ley existe porque es necesario compatibilizar los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente determinados. Entre los objetivos propuestos por esta administración está manejar con responsabilidad las cuentas fiscales, entendido como la reducción paulatina del déficit efectivo (y estructural) de forma de controlar el crecimiento de la deuda pública.

Para una correcta evaluación de este objetivo se requiere mirar lo que ha sido la política fiscal en las últimas dos décadas. Hace ya 19 años que en Chile se implementó una regla que determina la trayectoria del gasto público. Cumplir con la regla implica que la trayectoria de este gasto está subordinada al avance de los ingresos llamados estructurales, que son aquellos que obtendría el fiscal de manera aislada del ciclo económico. El cumplimiento de esta regla generaría ahorros en tiempos de bonanza, cuando se reciben ingresos que son sólo transitorios, los cuales se gastarían cuando se enfrentan coyunturas que hacen caer los ingresos transitoriamente.

La aplicación de esta regla en la economía chilena, conocida y transparente, fue atrayendo crecientemente adeptos desde los distintos sectores de la sociedad. Entre los beneficios de su aplicación en Chile, ampliamente reconocidos, están:

I. Reducción del carácter pro cíclico de la política fiscal;

II. Mayor certidumbre respecto de la trayectoria de la política fiscal a mediano plazo;

III. Aumento de la solvencia fiscal;

IV.  reducción de la volatilidad de la tasa de interés;

V. Aumento de la credibilidad del fisco chileno como emisor de deuda internacional, reduciendo el premio soberano, mejorando el acceso al financiamiento externo en períodos de shocks              externos negativos y minimizando el efecto de contagio de crisis internacionales;

VI. Disminución de la necesidad de la economía de contar con financiamiento externo;

VII. Reforzamiento de la sustentabilidad de las políticas sociales y la inversión pública;

VIII. Desviación de recursos públicos desde el pago de intereses de la deuda hacia otros gastos con mayor rentabilidad social.

En este contexto, una pregunta pertinente sería ¿por qué al momento de la implementación de esta regla, la autoridad se autoimpuso una meta de superávit estructural anual de 1% del PIB? En general es difícil establecer la tasa óptima de acumulación de activos netos, especialmente cuando hay una tensión natural entre sostenibilidad y transferencias de recursos intergeneracionales. Sin embargo, la evidencia indica que la tolerancia de los mercados a la deuda pública es mayor en economías más maduras que respecto de economías emergentes, que tienden a experimentar shocks externos con más frecuencia y con mayor impacto. En ese momento, esta meta se justificó, entre otros, por la existencia de pasivos contingentes y por la existencia del patrimonio negativo del Banco Central producto del rescate de la banca privada en los años ochenta y de la política cambiaria de los años noventa.

Con el transcurso de los años, un sinnúmero de modificaciones se ha aplicado tanto a la metodología de cálculo del balance estructural como a la meta misma de este balance. Parte de las modificaciones metodológicas se han enmarcado en el proceso necesario de perfeccionamiento de la regla, las cuales surgieron a la luz de recomendaciones técnicas e independientes. Sin embargo, desde el 2008 en adelante que se han incorporado y justificado sostenidamente cambios a la meta de política: en 2008 se rebajó el nivel de la regla a medio punto del producto para el bienio 2008-09; en 2009 se rebajó nuevamente a 0% para el 2010; en 2011 se fijó la convergencia a -1,0% del PIB para el 2013; en 2014 se fijó la convergencia a 0% para el 2017; en 2015 se fijó en una reducción de -0,25% del PIB por año para el período 2016-18; en 2018 se fijó una reducción de -0,2% del PIB por año para el período 2018-2022. En este contexto, el proyecto de Ley de Presupuestos del 2020 se enmarca en este último compromiso.

Actualmente, producto de las inusitadas y extendidas manifestaciones de violencia que se han realizado en buena parte del territorio nacional, la autoridad dio a conocer importantes medidas de una agenda social que busca hacerse cargo de las demandas de la ciudadanía. Esta agenda implicaría una desviación respecto de la trayectoria de balance estructural comprometida por la actual administración para los próximos años.

Más allá de la justificación de esta desviación —o de las anteriores—, sería conveniente, para efectos de la validez de la regla, de la reducción de la discrecionalidad de la política fiscal y de la protección de los amplios beneficios logrados por su aplicación, que también se analizara en un contexto amplio, técnico, despolitizado e independiente, cuál debiera ser el nivel, la trayectoria para alcanzarlo y las desviaciones adecuadas de la meta de balance estructural para una economía como la nuestra.

 

Columna de Macarena García, Economista Senior de Libertad y Desarrollo, publicada en La Revista LyD.