8 puntos a considerar sobre la Legislación Antiterrorista

Durante la última semana el Presidente de Codelco, Oscar Landerretche, recibió un paquete explosivo en su casa de parte de una agrupación denominada “Individualistas tendiendo a lo salvaje”. También en un nuevo ataque incendiario en la comuna de Cañete, Provincia de Arauco, murió José Retamal Medina, trabajador del fundo “Santa Clarisa”. A raíz de estos últimos episodios de violencia, se ha puesto nuevamente en la opinión pública la discusión sobre la pertinencia de la ley antiterrorista.
Lo anterior se ha visto acrecentado, debido a la decisión de presentar la querella invocando la ley antiterrorista únicamente en el caso de Landerretche, en tanto que por la muerte del trabajador, la querella sería por incendio con resultado de muerte. La justificación de esto, según el fiscal nacional Jorge Abbott, estaría dada porque en el caso de Cañete, la acción "no tiene algunos elementos que nos pueda dar pauta para poder establecer con claridad la naturaleza de los hechos y definir si se trata de un acto con carácter terrorista o no, pero está en estudio esa situación". Estas declaraciones dejan bastantes dudas respecto de la decisión de fondo de no aplicar el mismo criterio para ambos casos.

A continuación, presentamos algunos puntos relevantes para el debate sobre legislación antiterrorista:

  1. Regulación antiterrorista en Chile

Nuestra Constitución tiene regulación expresa sobre la materia, al establecer en el artículo 9°, inciso primero, que “el terrorismo, en cualquier de sus formas, es por esencia contrario a los derechos humanos”. La Ley N° 18.314 de mediados de los 80 es el principal cuerpo legal en esta materia, y ha sido objeto de una serie de reformas desde el retorno a la democracia en 1990, destacando la Ley N° 20.467 de octubre de 2010 que modificó aspectos relevantes de esta legislación. Destacan entre las modificaciones el que se impida juzgar a menores de 18 años (aunque el delito terrorista subsiste respecto de ellos como agravante); se eliminó la presunción de dolo terrorista en algunas hipótesis; se redujeron las penas para delitos de incendio cuando estos constituyan conductas terroristas; aumento a las penas de financiamiento del terrorismo; entre otras.

  1. ¿Para qué sirve una Ley Antiterrorista?

El elemento central de la Ley Antiterrorista chilena es que ciertos delitos como homicidio, secuestro, atentar contra la vida del Jefe de Estado de otra autoridad política, colocar o detonar bombas o artefactos explosivos o incendiarios de cualquier tipo, entre otros, pasan a ser considerados terroristas cuando el hecho se comete con la finalidad de producir en la población o en una parte de ella el temor justificado de ser víctima de delitos de la misma especie, sea por la naturaleza y efectos de los medios empleados, sea por la evidencia de que obedece a un plan premeditado de atentar contra una categoría o grupo determinado de personas, sea porque se cometa para arrancar o inhibir resoluciones de la autoridad o imponerle exigencias. Asimismo, el pasar a ser delito terrorista implica un aumento en la sanción del contemplado para la figura base.

  1. ¿Es legítima y necesaria una Ley Antiterrorista?

Las legislaciones antiterroristas generan una tensión entre dos valores preciados para la sociedad: seguridad y libertades civiles, bienes, que son fundamento central en la existencia del Estado (la protección de ambos bienes). La arquitectura regulatoria específica de la que se dota cada democracia para balancear ambos bienes, es una cuestión de permanente controversia que supera la mera discusión nacional. Lo propio de una democracia representativa es velar porque dicho equilibrio se respete: ciudadanos que eventualmente pueden ser víctimas de delitos terroristas tendrán un interés en obtener mayor protección, pero también esos mismos ciudadanos exigirán mayores garantías si se les imputa un delito. Precisamente por lo anterior, existen poderosas razones para tener un tratamiento penal especial, distinto del derecho penal clásico, para enfrentar fenómenos complejos como el terrorismo, flexibilizando el régimen de garantías y entregando mayores potestades a los entes persecutores. Como contrapartida, la institucionalidad se dota de mecanismos de contrapeso como resguardo institucional frente a potenciales excesos.

  1. Definición de delito terrorista

La Ley N° 18.314 sobre conductas terroristas no contiene hoy una definición sobre delitos terroristas, y está basada fundamentalmente en la finalidad de producir temor, lo que ha generado críticas de los expertos por su excesiva subjetividad. La discusión está centrada a nivel académico en cómo establecer parámetros más objetivos para identificar un delito terrorista. Ello se vincula a discusiones en torno al sujeto activo, por ejemplo, la existencia de una asociación ilícita (como en Alemania; aunque otros prefieren mantener la posibilidad de que sean individuos o al menos grupos); y para otros, ello debe estar asociado al uso de determinados medios; para otros se debe restablecer el dolo terrorista y el que se atenten contra bienes jurídicos constitucionales protegidos (e.g., democracia, Estados de Derecho, etc.).

  1. Sistema de Inteligencia y ANI

Hoy el órgano central de nuestro sistema de inteligencia es la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI). La principal crítica hoy está centrada en su poca eficacia y atribuciones, pero, sobre todo, la falta de una concentración real y análisis de toda la información existente en manos de otros órganos de inteligencia. Se trata, en todo caso, de un debate permanente a nivel internacional ante la existencia de múltiples agencias con manejos parcelados de información.

  1. Fortalecimiento institucional de los actores relevantes

Junto con el fortalecimiento de la capacidad técnica, humana y tecnológica de las instituciones involucradas en esta materia, resulta fundamental aumentar la coordinación entre los distintos órganos que cumplen un rol central en este ámbito: la ANI, el Ministerio Público y las policías. De particular relevancia resulta la coordinación entre fiscales y policías, puesto que en los juicios paradigmáticos de los últimos años, los cuestionamientos de los jueces han estado centrados en la baja calidad de las pruebas presentadas. Por otro lado, es necesario avanzar en materia de capacitación, la cual debe pasar desde una de carácter separada e institucional, a una conjunta e interinstitucional.

  1. Mayores atribuciones a fiscales y policías

Dadas las graves consecuencias que pueden derivarse de actos terroristas, adquiere particular relevancia la utilización de instrumentos dirigidos a la minimización de riesgos, debiendo tener el ordenamiento un enfoque de carácter preventivo, o que evite la comisión de los actos, por sobre un enfoque retrospectivo de los hechos ya ocurridos, lo anterior se logra por ejemplo, disponiendo de normas que supongan la punición de determinados actores preparatorios. Asimismo, desde el Ministerio Público se ha planteado las dificultades de presentación de prueba en la etapa de preparación de juicio oral o la posible reformulación de una serie de herramientas investigativas para profundizar en este tipo de ilícitos, sobre la base de las facultades contenidas en la Ley N°  20.000 (Ley de Drogas).

  1. ¿Eliminar figuras procesales controversiales?

Tanto desde el gobierno, como la Defensoría Penal Pública y el Instituto Nacional de Derechos Humanos se han cuestionado, al menos, tres figuras procesales: los testigos de identidad protegida, la declaración de una investigación como secreta, y la ampliación de la detención de un imputado sin control judicial. Se trata obviamente de figuras excepcionales vinculadas a la persecución de delitos terroristas, que no caben en la lógica de la persecución de delitos comunes. En esta materia, más que la eliminación de las figuras, es posible su mantención incluyendo control judicial.