El 7 de mayo, la Comisión de Hacienda inició el estudio del proyecto de ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (boletín 16.566-03)[1], más conocido como “permisología”, impulsado por el Ministerio de Economía. Se espera que en los próximos días, la Comisión comience la votación de los artículos que son de su competencia y las nuevas indicaciones del Ejecutivo. A continuación, presentamos los principales temas a seguir y prestar atención.
- Nueva Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión
Se crea una Oficina cuyas principales funciones serán promover la eficiencia en la tramitación de proyectos, asegurar el cumplimiento de la normativa, coordinar a los órganos sectoriales y titulares de proyectos, asegurar el funcionamiento de la plataforma SUPER (“ventanilla única de permisos sectoriales”), implementar mecanismos de revisión periódica de modernización regulatoria, entre otras.
La Comisión de Economía del Senado reforzó y amplió sus atribuciones de monitoreo a la tramitación de permisos y de difusión de reporte del cumplimiento de los plazos por parte de los órganos sectoriales al Presidente de la República, jefaturas de servicio y a la Contraloría General de la República. Asimismo, se reforzaron sus funciones de asistencia técnica y recomendaciones a los órganos sectoriales.
La Oficina será un órgano funcionalmente desconcentrado de la Subsecretaría de Economía y Empresas de Tamaño del Ministerio Economía, absorbiendo la actual División de Fomento, Inversión e Industria de dicha subsecretaría, donde además se aloja la Oficina de Grandes Proyectos (OGP).
¿Se justifica una nueva oficina?
El Gobierno ha señalado que, sin cambios institucionales, se mantendrán los problemas de tramitación y regulación de los permisos sectoriales, dado que la regulación sectorial es compleja y cambiante.
La idea de la Oficina, con sus atribuciones reforzadas, es más consistente que la creación de un servicio público descentralizado, como originalmente lo proponía el Gobierno. No tan solo porque significa un ahorro anual de $600 millones para el Estado (un nuevo servicio público hubiese costado $1.500 millones anuales), sino que se reconocen las funciones que ya existen al interior del Ministerio de Economía: la División de Fomento, Inversión e Industria, tiene entre sus competencias la coordinación del seguimiento de la inversión, y la OGP ya realiza la coordinación entre los órganos sectoriales y los titulares.
El jefe de la Oficina será nombrado por el Presidente de la República mediante el sistema de Alta Dirección Pública y permanecerá tres años en su cargo. Este diseño busca fortalecer la autonomía e influencia de la Oficina en su labor de modernización regulatoria y funcionamiento del sistema, en su relación con el resto de los órganos de la Administración del Estado.
¿Qué pasa con la planta y los funcionarios de la Oficina?
De acuerdo al Informe Financiero del proyecto, se proyecta que la Oficina tenga una dotación de 43 funcionarios en tres áreas: (i) grandes proyectos, (ii) evaluación para la calidad de la regulación sectorial, y (iii) modernización y autorizaciones sectoriales. Como se subsume la División de Fomento, Inversión e Industria de la Subsecretaría de Economía, 18 de funcionarios serán traspasados.
Uno de los temas clave que deberá resolver la Comisión de Hacienda es si la definición de la planta de personal se delegará al Presidente de la República, para que la establezca mediante un decreto con fuerza de ley, como inicialmente lo propuso el Ejecutivo, o si será fijada directamente en la ley, como ha ocurrido recientemente con la creación de nuevos órganos, ej: Ministerio de Seguridad Pública. La última indicación presentada por el Gobierno, contempla que la planta de la Oficina será de 27 funcionarios.
- Incentivos para el cumplimiento de plazos: Gobierno buscaría debilitarlos.
Para enfrentar los extensos tiempos de tramitación, que en algunos casos superan en un 300% los plazos establecidos, es fundamental implementar mecanismos e incentivos que aseguren que los órganos sectoriales cumplan con dichos plazos. Parece paradójico, pero la realidad dicta que se requieren mayores incentivos y nuevas herramientas. Más si estimaciones indican que una reducción de un tercio en los plazos de tramitación implicaría una mayor recaudación de US$48 millones por cada US$1.000 millones de inversión realizada.[2]
Destacamos las sanciones pecuniarias a los jefes superiores de los servicios que otorgan permisos, por incumplimiento de plazos.
Consiste en una multa proporcional al tiempo promedio de atraso que reportará la Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión, previa investigación sumaria ante la Contraloría General de la República. Se trata de un mecanismo incorporado en el primer trámite y que fue aprobado sin cambios por la Comisión de Economía. El Gobierno tempranamente manifestó su disconformidad, y que incluso podría llegar a vetar la norma.
El Ejecutivo presentó una indicación que intentaría mejorar la implementación de la norma, bajar los porcentajes de multa de hasta un 20% en la remuneración mensual y entre un 20 y 30% en caso que el atraso se repita en el semestre siguiente, y permitir que el órgano sectorial pueda justificar los atrasos e incumplimiento de plazos. Sin embargo y en relación a esto último, preocupa que se incorporan conceptos excesivamente amplios, que podrían abrir la puerta a justificar los atrasos de forma generalizada e invocar una gran diversidad de argumentos poco verificables: “causas estructurales o externas o a si el órgano contaba con los medios necesarios”. En su lugar, la norma debiese apuntar a establecer criterios más acotados y objetivos para justificar atrasos, como eventos excepcionales, casos de fuerza mayor debidamente acreditados o limitaciones presupuestarias documentadas, que realmente incidan en el desempeño del órgano sectorial.
Incluir indicadores de tiempos de tramitación en mecanismos de gestión del Estado.
Actualmente el proyecto de ley considera cambios a la ley N° 19.553, que concede asignación de modernización y otros beneficios, específicamente los Programas de Mejoramiento de Gestión y los Convenios de Desempeño Colectivo. Estos últimos constituyen una herramienta particularmente valiosa, ya que son más flexibles y permiten acordar metas más específicas y directamente vinculadas con los equipos responsables de las autorizaciones, como por ejemplo la oficina a cargo de evaluar el otorgamiento de las concesiones marítimas de la Subsecretaría de Fuerzas Armadas, uno de los permisos críticos para la inversión.
Utilizar estos dos instrumentos son una oportunidad para vincular los objetivos de la ley con herramientas de incentivos ya existentes, exigiendo a los órganos del Estado responsables de las autorizaciones sectoriales que incorporen indicadores de cumplimiento de plazos en sus instrumentos de gestión y evaluación del desempeño. El Gobierno también ha manifestado su disconformidad con esta norma, lo que es lamentable, pues se trata de un mecanismo disponible a utilizarse.[3]
- Relación entre los permisos sectoriales y aquellos que se tramitan en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
En primer término, la Ley Marco excluye de su ámbito de su aplicación todos los permisos que se tramitan íntegramente en el SEIA, es decir, deja fuera los permisos ambientales, los cuales son esenciales para el desarrollo de la mayoría de grandes proyectos de inversión. Luego, se establecen mandatos a los órganos sectoriales respecto al otorgamiento de permisos ambientales sectoriales (“PAS”) aplicables a proyectos que ingresan al SEIA.
La regulación de los PAS debiese estar alineada con lo ya resuelto en el proyecto de ley que reforma el SEIA[4] y con los cambios actualmente en discusión del reglamento del SEIA, en cuanto a consolidar al SEIA como una “ventanilla única” efectiva para los permisos con criterios ambientales, transformando a la Resolución de Calificación Ambiental (“RCA”) como un acto integral que otorgue dichos permisos sin necesidad de otro procedimiento posterior.
Lamentablemente, la indicación del Ejecutivo va en dirección contraria, al establecer que, aun después de otorgada la RCA, el órgano sectorial deberá dictar un nuevo acto administrativo terminal, pese a que las consideraciones del respectivo PAS ya habrían sido evaluadas en el procedimiento ambiental. Esta duplicación de actos administrativos resta eficacia al modelo de ventanilla única.
- Delegación al Presidente de la República para la dictación de un decreto con fuerza de ley respecto a normas “infralegales”.
En la Comisión de Economía se incorporó la figura de la “tramitación paralela” o “paralelismo”, que establece que los órganos sectoriales no podrán exigir como requisito para el ingreso de una autorización, la obtención previa de otros permisos sectoriales.
Lo que se busca con esta indicación del Ejecutivo, es que éste tras una revisión normativa, pueda elevar a rango legal aquellas exigencias que hoy están contenidas en reglamentos, siempre que sean estrictamente indispensables para el otorgamiento del permiso en cuestión. De este modo, solo se podrán exigir requisitos previos cuando estén debidamente justificados y cuenten con respaldo legal expreso.
Sin embargo, preocupa que la delegación sea excesivamente amplia y carezca de contrapesos efectivos. En caso de otorgarse esta delegación, debería acotarse a uno o dos sectores estratégicos o críticos en la entrega de permisos relevantes para el desarrollo de proyectos de inversión, y condicionarse a que exista una justificación técnica y jurídica clara respecto de la necesidad de mantener ese requisito a nivel legal.
[1] El proyecto de ley se encuentra en segundo trámite constitucional.
[2] El del Comité de Expertos Sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial estima que una reducción de un tercio en el plazo promedio de tramitación de los permisos implicaría un incremento (en valor presente) de la recaudación fiscal promedio (ponderado) de cerca de US $48 millones por cada US $1.000 millones de inversión realizada. Disponible aquí.
[3] Para profundizar, ver Tema Público “Los pendientes de la Ley de Permisos Sectoriales” de 23 de mayo de 2024. Disponible aquí.
[4] Boletín 16.552-12, en primer trámite constitucional y desde enero 2025 a la espera de iniciar su discusión en la Comisión de Hacienda.
