10 CLAVES DEL DEBATE SOBRE LEGISLACIÓN ANTITERRORISTA

La reciente detonación de un artefacto explosivo en las inmediaciones del metro Escuela Militar en Santiago ha cambiado de manera relevante el debate en torno a la problemática de las bombas. Ello se da en medio de la discusión en torno a la reforma de la institucionalidad antiterrorista, tanto respecto de la Ley N° 18.314 sobre conductas terroristas, como de otros cuerpos legales y medidas administrativas.

El gobierno conformó un grupo de expertos con académicos de sensibilidad de izquierda quienes entregarán un informe a fines de septiembre, el que servirá de base para el proyecto de ley que presentará en esa fecha el gobierno. Los partidos de la centroderecha por su parte, conformaron su propia comisión de expertos la que entregará en las próximas semanas su informe al Gobierno para que sea utilizado como insumo en el proyecto de ley que presente el gobierno.

1. Regulación antiterrorista en Chile.

Nuestra Constitución tiene regulación expresa sobre la materia, al establecer, en el artículo 9°, inciso primero, que “el terrorismo, en cualquier de sus formas, es por esencia contrario a los derechos humanos”. La ley N° 18.314, de mediados de los 80’s, es el principal cuerpo legal en esta materia, y ha sido objeto de una serie de reformas desde el retorno a la democracia en 1990, destacando la relativamente reciente Ley N° 20.467 de octubre de 2010 que modificó aspectos relevantes de esta legislación. Destacan entre las principales modificaciones el que se impida juzgar a menores de 18 años (aunque el delito terrorista subsiste respecto de ellos como agravante); se eliminó la presunción de dolo terrorista en algunas hipótesis; se redujeron las penas para delitos de incendio cuando estos constituyan conductas terroristas; aumento a las penas de financiamiento del terrorismo; entre otras.

2. ¿Para qué sirve una Ley Antiterrorista?

El elemento central de la Ley Antiterrorista chilena es que ciertos delitos como homicidio, secuestro, atentar contra la vida del Jefe de Estado de otra autoridad política, colocar o detonar bombas o artefactos explosivos o incendiarios de cualquier tipo, entre otros, pasan a ser considerados terroristas cuando el hecho se comete con la finalidad de producir en la población o en una parte de ella el temor justificado de ser víctima de delitos de la misma especie, sea por la naturaleza y efectos de los medios empleados, sea por la evidencia de que obedece a un plan premeditado de atentar contra una categoría o grupo determinado de personas, sea porque se cometa para arrancar o inhibir resoluciones de la autoridad o imponerle exigencias. Asimismo, el pasar a ser delito terrorista implica un aumento en la sanción del contemplado para la figura base.

3. ¿Es legítima y necesaria una Ley Antiterrorista?

Las legislaciones antiterroristas generan una tensión entre dos valores preciados para la sociedad: seguridad y libertades civiles, bienes, que, por lo demás, son fundamento central en la existencia del Estado (la protección de ambos bienes). La arquitectura regulatoria específica de la que se dota cada democracia para balancear ambos bienes, es una cuestión de permanente controversia que supera la mera discusión nacional. Lo propio de una democracia representativa es velar porque dicho equilibrio se respete: ciudadanos que eventualmente pueden ser víctimas de delitos terroristas tendrán un interés en obtener mayor protección, pero también esos mismos ciudadanos exigirán mayores garantías si se les imputa un delito. Precisamente por lo anterior, existen poderosas razones para tener un tratamiento penal especial, distinto del derecho penal clásico, para enfrentar fenómenos complejos como el terrorismo, flexibilizando el régimen de garantías y entregando mayores potestades a los entes persecutores. Como contrapartida, la institucionalidad se dota de mecanismos de contrapeso como resguardo institucional frente a potenciales excesos.

4. Legislación internacional post 11-S.

Tras los atentados en el denominado 11-S de 2001 en Estados Unidos, y posteriores atentados en Londres y Madrid, fueron diversas las medidas legislativas que se tomaron para hacer frente al nuevo escenario terrorista a nivel internacional: el aumento del tiempo de duración de la detención preventiva (Estados Unidos, Reino Unido y Francia); la tutela judicial efectiva, con la creación de Tribunales Militares de Excepción (Estados Unidos); interceptación de comunicaciones telefónicas sin mandato judicial (Estados Unidos), admitiendo la “interceptación preventiva” (Italia) u obligando a los operadores telefónicos o las empresas de internet a entregar registros de la actividad y correos electrónicos de los sospechosos de terrorismo (Estados Unidos); facilidades en el intercambio de información entre las distintas agencias, el acceso a determinados datos de carácter personal sin autorización judicial, un mayor control sobre las comunicaciones, entre otros. Hoy, existe preocupación respecto de que no existan acuerdos en aspectos centrales de esta legislación, partiendo por el concepto de terrorismo; controversia respecto de la real eficacia de la cooperación internacional en este ámbito; preocupación respecto de que diversos instrumentos internacionales de lucha contra el terrorismo estén aún pendientes de ratificación por diversos países; diferencias en torno al rol más o menos intenso que deben jugar las fuerzas militares; entre otros.

5. Definición de delito terrorista.

La ley N° 18.314 sobre conductas terroristas no contiene hoy una definición sobre delitos terroristas, y está basada fundamentalmente en la finalidad de producir temor, lo que ha generado críticas de los expertos por su excesiva subjetividad. La discusión hoy está centrada a nivel académico en cómo establecer parámetros más objetivos para identificar un delito terrorista. Ello se vincula a discusiones en torno al sujeto activo, por ejemplo, la existencia de una asociación ilícita (como en Alemania; aunque otros prefieren mantener la posibilidad de que sean individuos o al menos grupos); y para otros, ello debe estar asociado al uso de determinados medios; para otros se debe restablecer el dolo terrorista y el que se atenten contra bienes jurídicos constitucionales protegidos (e.g., democracia, Estados de Derecho, etc.).

6. Sistema de Inteligencia y ANI.

Hoy el órgano central de nuestro sistema de inteligencia es la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI). La discusión hoy está centrada en su poca eficacia y atribuciones, pero, sobre todo, la falta de una concentración real y análisis de toda la información existente en manos de otros órganos de inteligencia. Se trata, en todo caso, de un debate permanente a nivel internacional ante la existencia de múltiples agencias con manejos parcelados de información.

7. Fortalecimiento institucional de los actores relevantes.

Junto con el fortalecimiento de la capacidad técnica, humana y tecnológica de las instituciones involucradas en esta materia, resulta fundamental aumentar la coordinación entre los distintos órganos que cumplen un rol central en este ámbito: la ANI, el Ministerio Público y las policías. De particular relevancia la coordinación entre fiscales y policías, puesto que en los juicios paradigmáticos de los últimos años, los cuestionamientos de los jueces han estado centrados en la baja calidad de las pruebas presentadas. Por otro lado, es necesario avanzar en materia de capacitación, la cual debe pasar desde una de carácter separada e institucional, a una conjunta e interinstitucional.

8. Mayores atribuciones a fiscales y policías.

Expertos han planteado que, dadas las graves consecuencias que pueden derivarse de actos terroristas, adquiere particular relevancia el recurso de instrumentos dirigidos a la minimización de riesgos, debiendo tener el ordenamiento un enfoque prospectivo más que retrospectivo, por ejemplo, disponiendo de normas que supongan la punición de determinados actores preparatorios. Asimismo, desde el Ministerio Público se ha planteado las dificultades de presentación de prueba en la etapa de preparación de juicio oral o la posible reformulación de una serie de herramientas investigativas para profundizar en este tipo de ilícitos, sobre la base de las facultades contenidas en la Ley N°  20.000 (Ley de Drogas).

9. ¿Eliminar figuras procesales controversiales?

Tanto desde el gobierno, como la Defensoría Penal Pública y el Instituto Nacional de Derechos Humanos se han cuestionado, al menos, tres figuras procesales: los testigos de identidad protegida, la declaración de una investigación como secreta, y la ampliación de la detención de un imputado sin control judicial. Se trata obviamente de figuras excepcionales vinculadas a la persecución de delitos terroristas, que no caben en la lógica de la persecución de delitos comunes. En esta materia, más que la eliminación de las figuras, es posible su mantención incluyendo control judicial.

10. Reparación de víctimas.

La legislación española contempla medidas específicas dirigidas a atender a las víctimas del terrorismo, las que disfrutan de un régimen de indemnización específico, al margen de la legislación general para víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, y han sido objeto de la Ley de Solidaridad con las víctimas del terrorismo y de diversos programas de asistencia establecidos por ciertas Comunidades Autónomas. Así, se contemplan programas de ayuda a personas amenazadas, de familias en caso de fallecimiento por medio del traslado de localidad, gastos de escolarización, etc. Asimismo, se fijan indemnizaciones y ayudar por incapacidades permanentes y no permanentes. El Estado asume entonces, con carácter extraordinario, el abono de las indemnizaciones correspondientes, impuestas en sentencia simple por casos de muerte, daños físico o psíquico de las víctimas de delitos terroristas, imponiendo límites máximos, así en caso de muerte son 500.000 euros, secuestro 125.000 euros, etc.