- Al calcular el porcentaje de alumnos prioritarios que accede a cada tipo de establecimiento, se encuentra que no ha habido un alza a medida que los colegios fueron abandonando el copago.
- A través de dos indicadores de segregación que se construyen a partir de concepciones distintas de ésta -por un lado, el índice de Duncan y, por el otro, el índice de la OCDE-, se encuentra que tanto a nivel agregado, como en los establecimientos que han abandonado el copago, no se produjo una caída en la segregación socioeconómica asociada a la puesta en marcha de la ley.
- Si bien parece cumplirse con el objetivo de evitar un deterioro en los recursos de los establecimientos con su aplicación, la ley limitó la posibilidad de allegar más recursos para financiar una educación de mejor calidad.
Uno de los cambios que introdujo la Ley 20.845 del año 2015 -conocida como Ley de Inclusión- fue la eliminación gradual del financiamiento compartido, es decir, la posibilidad de que los establecimientos cobren a sus estudiantes un copago por encima de la subvención de escolaridad que les entrega el Estado. El objetivo fue reducir las barreras económicas para el acceso a los diversos establecimientos educativos y, de ese modo, reducir la segregación socioeconómica.
Con el anterior marco teórico es que Libertad y Desarrollo se propuso analizar la implementación de la ley y en qué medida se ha cumplido con sus propósitos.
Es así como el centro de estudios concluye que luego de 7 años de aplicación de dicha ley, los objetivos principales de esta no se han cumplido, en una investigación que forma parte del libro “Reprobado. Una década perdida en educación”, próximo a lanzarse.
Avances de la implementación de la ley
En lo relativo a la implementación de la ley, los datos muestran que ésta ha avanzado gradualmente, acorde a lo esperado, y que a la fecha un 35% de los colegios que tenía financiamiento compartido en 2015 sigue suscrito a éste. Los que realizaban los cobros más bajos fueron abandonándolos más rápido, posiblemente debido a que el nuevo aporte por gratuidad y el alza en la SEP permitieron compensar la menor recaudación por dicho concepto. Los de copagos más altos, en cambio, fueron renunciando más lentamente a ellos e incluso hay una proporción significativa que no sólo lo ha mantenido, sino que además durante este período dejó de ser subvencionado y se convirtió a particular pagado (o bien cerraron), en lo que parece ser un efecto no deseado -aunque advertido- de esta ley. Entre los colegios del tramo más alto de copago, 70% sigue con financiamiento compartido y 25% abandonó la subvención, volviéndose todavía menos accesible y amenazando el objetivo de mayor inclusión.
Efectos de la implementación de la ley
Respecto de los efectos de la ley, en relación a los objetivos propuestos: eliminar las barreras económicas y con ello mejorar el acceso de las familias de bajos recursos a los establecimientos que antes cobraban copago, reducir la segregación socioeconómica en el sistema escolar y evitar que los colegios sufrieran una caída en sus ingresos, se analiza cómo ha evolucionado la proporción de alumnos prioritarios en los colegios que fueron abandonando el copago, se estiman indicadores de segregación socioeconómica y se estudia la incidencia del término del copago en ésta. Por último, se calculan los ingresos de los colegios para determinar cómo les afectó la aplicación de la ley.
En primer lugar, el porcentaje total de alumnos calificados como prioritarios[i] se mantuvo en torno al 50% del total en el período 2015 a 2021, es decir, una vez que entró en vigor la ley, subiendo hasta 52% en 2017, para volver a caer y desde ahí aumentar a 54% en 2022. En cuanto a la distribución de estos estudiantes, se aprecia que la mayor parte asiste sistemáticamente a los estatales y particulares subvencionados sin financiamiento compartido, donde se encuentran sobrerrepresentados y llegan a alrededor del 60% de la matrícula. En el otro extremo, el porcentaje de alumnos prioritarios en colegios que mantuvieron el copago durante todo el período estudiado muestra una caída continua en los primeros años, la que se aceleró hacia 2017. No obstante, luego de ello se mantuvo estable en torno a 29%, elevándose solo en 2022, lo que coincide con el alza en el total de estudiantes prioritarios en todo el sistema.
Por último, en cuanto a los establecimientos que fueron abandonando el financiamiento compartido durante el período, se observa que son los más representativos del promedio nacional, tanto en nivel, como en su trayectoria. La proporción de alumnos prioritarios en estos fue de 51% en 2016, mientras que a medida que se fueron añadiendo nuevos establecimientos que renunciaron a sus cobros cada año, dicho valor fue cayendo progresivamente, primero a 50% en 2017 y luego a 48% en 2020, para –en línea con el alza total en los estudiantes prioritarios a nivel del sistema- crecer a 54% en 2022.
A partir de los datos anteriores no es posible sugerir que el abandono del copago haya ido aparejado de un aumento en los estudiantes de menores ingresos asistiendo a estos colegios, pese a haberse vuelto más accesibles para ellos.
Para analizar la variable segregación socioeconómica del sistema escolar se utilizan dos indicadores. En primer lugar, el Índice de disimilitud de Duncan y, luego, el índice OCDE[ii].
Respecto al primero, se observa que la segregación a nivel del sistema escolar total fue cayendo hasta 2015, para luego presentar un salto en 2017 y una reducción gradual hacia 2022, ubicándola en todo caso por encima del nivel de 2015, es decir, previo a la reforma que eliminó el copago. A su vez, al descomponer por tipo de colegio, se halla que los colegios que previamente no tenían copago presentaron un comportamiento en su segregación similar al del total nacional, tanto en la evolución, como en el nivel. Tal como los que fueron abandonando el financiamiento compartido durante el período, aunque estos en un nivel de segregación mucho más bajo. En contraste, de acuerdo con este indicador, los establecimientos con copago hasta 2022 exhiben una divergencia del total del sistema escolar en los dos primeros años de aplicación de la ley, mientras que luego siguió una trayectoria similar a éste, manteniéndose sistemáticamente en un nivel muy por sobre el total. Si bien ese tipo de establecimientos exhibía mayores niveles de segregación hacia 2015, la segregación venía cayendo y acercándose al promedio, mientras que en 2016 y 2017 exhiben un alza considerable que los ubica muy por encima del resto.
Así, según el Índice Duncan, no se verifica una caída en la segregación a medida que los colegios van dando término al financiamiento compartido.
En tanto, al analizar la evolución del Índice OCDE, tanto total como descomponiendo por tipo de colegio según su situación respecto al copago, se encuentra, primero, que la segregación del sistema escolar fue cayendo de manera lenta pero constante durante todo el período –es decir, la diversidad de sus alumnos fue creciendo-, sin que se aprecie un cambio de tendencia a partir de 2016, año de implementación de la ley. Segundo, al descomponer por tipo de colegio, se halla que los colegios que previamente no tenían copago eran los más segregados. También se observa que la segregación en ellos se fue reduciendo gradualmente, sin que sea posible asociar dicha evolución a la aplicación de la ley.
A diferencia de lo que mostró el índice de Duncan, el indicador de la OCDE revela que los establecimientos que han mantenido el copago en el tiempo son los que exhiben el menor nivel de segregación y que, de hecho, ésta experimentó una disminución significativa en 2016 cuando entra en vigencia la ley que puso término gradual al copago.
Por último, si bien parece cumplirse con el objetivo de evitar un deterioro en los recursos de los establecimientos con su aplicación, por otro lado, queda claro que la ley limitó la posibilidad de allegar más recursos para financiar una educación de mejor calidad, en un contexto en que el término de éste ni siquiera impactó en los niveles de segregación.
[i] Aquellos que se considera poseen una situación económica que dificulta sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo, motivo por el cual se les otorga un dinero adicional por sobre la subvención regular a través de la Subvención Escolar Preferencial (SEP) Se estima que estos alumnos equivalen aproximadamente al 40% de menores ingresos del país, aunque representan alrededor del 50% de quienes asisten a colegios que reciben financiamiento del Estado.
[ii] OCDE, 2011.
