TRIBUTOS Y DISCUSIÓN CONSTITUCIONAL: DETERMINAR LOS MÍNIMOS COMPARTIDOS

A inicios de junio ingresó a tramitación al Congreso una moción parlamentaria que, mediante una reforma a la Constitución, pretende establecer, por una única vez­­­, un impuesto al patrimonio de determinadas personas naturales -los denominados “súper ricos”- con el propósito de financiar una renta básica de emergencia. La iniciativa, sin embargo, es contraria a diversas normas y principios jurídicos que serán expuestos a continuación.

En primer lugar, el proyecto constituye un resquicio constitucional. Se denomina resquicio legal al aprovechamiento de pequeñas aberturas en el ordenamiento jurídico, formalmente válidas, para derivar de ellas consecuencias distintas a las previstas por el constituyente o legislador al momento de su dictación. Esta práctica, por su parte, solo es posible si se adopta una concepción formalista del Derecho y se abraza un voluntarismo político que hace primar la agenda de él o los gobernantes por sobre cualquier limitación impuesta por el ordenamiento jurídico. En efecto, no se puede entender la idea de resquicio legal sin comprender al Derecho como mero instrumento, el cual, en cuanto medio, puede ser utilizado como mecanismo para impulsar acciones políticas que excedan los límites de la legalidad imperante. Solo una concepción jurídica formalista y una convicción política voluntarista pueden dar paso a la implementación de resquicios legales.

De esta manera, el proyecto reviste las características de un resquicio legal. La iniciativa es presentada como reforma a la carta magna con el solo afán de sortear el artículo 65, inciso cuarto N°1 de la Constitución, que entrega al Ejecutivo la facultad exclusiva de imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza. Los autores del proyecto, buscando imponer sus agendas por sobre los límites jurídicos vigentes y basándose en una lectura formalista de dicha disposición en particular y de la Constitución y del sistema de jerarquía de normas en general, logran transgredir su espíritu, que no es otro que consagrar que, en el diseño institucional chileno, la iniciativa tributaria corresponde exclusivamente al Presidente de la República.

En el mismo sentido, este resquicio constitucional transgrede también el principio de no afectación de los tributos consagrado en el artículo 19 N°20 inciso tercero, el cual establece que los impuestos recaudados deben ingresar a las arcas generales de la Nación, no pudiendo tener un fin determinado ex ante -salvo dos excepciones calificadas-. Por último, la iniciativa es también contraria a la garantía de igual repartición de cargas públicas -artículo 19 N°2 en general y 19 N°20 en particular-, que, por una parte, prohíbe tratos discriminatorios y arbitrarios respecto de personas o grupos determinados y, por otra, impide la existencia de impuestos manifiestamente desproporcionados o injustos. Así, estos principios constitutivos del sistema tributario chileno son sorteados -eludidos- por el resquicio constitucional en comento.

Al encontrarnos ad portas de una eventual discusión constitucional- la moción nos convoca a reflexionar sobre los fundamentos de los principios tributarios consagrados en la Constitución vigente, abiertamente transgredidos por esta iniciativa.

La experiencia nos señala que, en general, las actuales normas constitucionales relacionadas a los tributos han cumplido sus objetivos. Los principios referidos, elementos centrales del denominado Orden Público Económico, no solo han demostrado resguardar con eficacia las garantías de los contribuyentes, sino que también han sido fundamentales para favorecer la sostenibilidad de nuestras arcas fiscales. Por una parte, la iniciativa exclusiva del Presidente evita malas prácticas parlamentarias y contribuye -al existir un único responsable de la administración de los fondos públicos- a la disciplina fiscal. Por la otra, el principio de no afectación facilita la labor directiva de la política fiscal que corresponde al Ejecutivo, al resguardar la importancia de la Ley de Presupuestos. En efecto, gracias a este principio el Estado está capacitado para responder con mayor eficacia a las prioridades y necesidades de la ciudadanía.

La prohibición de tributos manifiestamente desproporcionados o injustos, por su parte, busca exigir que se deba realizar una valoración o juicio ético sobre la justicia de los mismos y que aquellos no sean expropiatorios. Sin embargo, como explica la profesora María Pía Silva, el Tribunal Constitucional aún no ha determinado que alguna norma tributaria haya transgredido la prohibición constitucional. Las razones, explica Silva, son que el juez constitucional -en aplicación del principio de deferencia razonada- se ha inhibido de calificar la motivación del legislador, al tiempo que resulta especialmente complejo, dada la forma en que está estructurada la norma, efectuar la calificación cuando el juez constitucional la examina en abstracto. Compartiendo el fin último del constituyente al establecer este principio, estimamos que se trata de una normativa que, debiendo preservarse, es susceptible de perfeccionamientos que favorezcan su aplicabilidad y exigibilidad concreta.

Cabe hacer presente que el proyecto de nueva Constitución, presentado por la expresidenta Bachelet durante los últimos días de su segundo mandato, conserva la iniciativa exclusiva del Presidente en materia tributaria y el principio de igual repartición de los tributos, consagrados en sus artículos 66, inciso quinto N°1 y 19 N°27 inciso primero, respectivamente. De esta manera, es posible considerar dichos principios como mínimos constitucionales compartidos, reconocidos como pilares esenciales del sistema tributario por un amplio espectro político, no debiendo, por tanto, ser objeto de mayor disputa futura.

La propuesta constitucional también consagra la no afectación de los tributos como regla general. No obstante, no compartimos la ampliación del catálogo de excepciones a dicho principio, pues ello -que en la propuesta de Bachelet incluía a educación y salud- puede afectar el necesario control del Ejecutivo respecto de las finanzas públicas. Sí vemos, en cambio, espacios de perfeccionamiento en lo referente a la norma que consagra el principio de equidad en materia tributaria -consistente en la prohibición de establecer impuestos manifiestamente injustos o desproporcionados-, por las razones expuestas previamente.

En conclusión, consideramos que, más allá del futuro de la moción parlamentaria objeto de esta columna, el debate constitucional -que tendrá lugar si la ciudadanía así lo decide- debe partir sobre la base de ciertos principios constitucionales tributarios esenciales, respecto de los cuales existiría un consenso político amplio -atendido el proyecto de nueva Constitución comentado-. La iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia tributaria, fundamental para conservar la disciplina fiscal y promover la prosperidad económica de nuestro país, la igual repartición de los tributos y la no afectación de los mismos son particularmente relevantes.

Las negociaciones, por su propia naturaleza, exigen a las partes pragmatismo y generosidad. Esperamos que en el debate constitucional que se avecina seamos capaces de discutir estas materias sobre la base de mínimos comunes y evitemos caer en la tentación de sucumbir ante posturas maximalistas que desconocen nuestra historia y tradición constitucional.

 

Columna de John Henríquez y Luciano Simonetti, Abogados del Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo, publicada en El Mercurio Legal.-