ADMINISTRADOR PROVISIONAL EN EDUCACIÓN SUPERIOR

Reproducimos la columna de José Francisco García, Coordinador de Políticas Públicas de LyD, publicada en El Mercurio Legal.

El Tribunal Constitucional (TC) rechazó de manera reciente en sentencia Rol Nº 2731-14, un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por un grupo de parlamentarios respecto una serie de normas del proyecto de ley que crea el administrador provisional y administrador de cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales.

Si bien podría pensarse que se trata de una legislación pensada para casos graves que se asemejaran al de la Universidad del Mar —que gatilla la nueva regulación—, en realidad estamos ante una sentencia —y legislación— de insospechadas consecuencias, desde la perspectiva de legitimar una mayor presencia del Estado Regulador en el sector de la educación superior bajo una figura sui generis con amplias potestades discrecionales para tomar decisiones de administración, sin la existencia de contrapesos adecuados. En efecto, no se trata de cuestionar que en ciertos casos existan áreas de sub regulación en algún sector —existiendo varios otros donde encontramos sobre regulación— que ameriten perfeccionamientos, sino que, como ocurre en este caso, existe un diseño institucional que abre amplio espacio a la actuación discrecional del Estado sin que existan resguardos adecuados para quienes se vean afectados por estas decisiones. Por lo demás, no puede dejar de notarse que estas amplias potestades de fiscalización y administración se entregan a una institucionalidad más precaria que a una Superintendencia de Educación Superior, proyecto de ley que aún se encuentra discutiendo en el Congreso. Ello resulta paradojal, en todo caso, en un contexto en que el modelo mismo de Superintendencia que tenemos en Chile ha sido cuestionado por los amplios espacios que deja a la discrecionalidad y los déficits de revisión judicial que enfrenta.

El requerimiento de inconstitucionalidad presentado por un grupo de diputados y ordenado en tres grupos de infracciones cuestionaba los artículos 3° inciso segundo (el Ministerio podrá ingresar a la institución para acceder y recopilar información) y 5° inciso tercero (designación de un delegado ministerial para supervigilar el plan de administración), por vulnerar la garantía que protege las comunicaciones privadas y el justo y racional procedimiento. Asimismo, impugnaba los artículos 4°, 6, 10, 11, 13, 17 y 20 del proyecto, que dicen relación con las condiciones de procedencia del nombramiento del administrador provisional y atribuciones —incluidas medidas como la reestructuración y enajenación de bienes–, el cese de funciones de las autoridades de la institución intervenida y las condiciones de procedencia de la revocación del reconocimiento oficial y el nombramiento del administrador de cierre—, por violar, entre otras, las garantías de justo y racional procedimiento, derecho de propiedad, la autonomía universitaria fundada en la autonomía de los cuerpos intermedios y la libertad de enseñanza. Finalmente, cuestionaba el artículo 29 numeral 1) letra f) por no haberse aprobado por el quórum orgánico constitucional requerido, como asimismo, se plantea una visión más general respecto de la errada calificación de las mesas de las cámaras de sólo algunas normas como orgánicas constitucionales, debiendo considerarse la autonomía universitaria como complemento indispensable del inciso final del numeral 10 del artículo 19 de la CPR.

La sentencia, redactada por los ministros Carmona (presidente) y García, fue acordada con el voto de los ministros Vodanovic, Fernández y Hernández, a la que se sumó, en la mayoría de las impugnaciones realizadas, el ministro Romero.

Respecto de las infracciones singulares de fondo más relevantes —que, por lo demás, implicaron el uso del voto dirimente por parte del presidente del Tribunal—, destaca, en primer lugar, el rechazo a la impugnación de la regla del proyecto (artículo 3°, inciso segundo) que permite al Ministerio de Educación ingresar a la institución investigada, acceder y recopilar toda la información que estime necesaria y solicitar antecedentes a otros órganos de la administración del Estado, dado que dicha intervención se produce ante la existencia de antecedentes graves que ponen en peligro la institución (considerando 76°); la actividad de educación superior no está desprovista de control pues cabe la revocación de reconocimiento (considerando 77°); el TC ha validado intervenciones administrativas semejantes en base a títulos de intervención genéricos establecidos en la CPR como el reconocimiento oficial (considerando 78°); las facultades que se otorgan no son un fin en sí mismas, dado que la información permitirá a la autoridad evaluar de mejor forma si procede un plan de recuperación, nombrar a un administrador provisional o iniciar el procedimiento de revocación del reconocimiento oficial (considerando 79°), y que se encuentran resguardos objetivos, por ejemplo, que estas medidas no pueden afectar el normal funcionamiento académico, la información es sólo la “necesaria”, no puede utilizarse para otros propósitos, y los funcionarios públicos están obligados a guardar secreto en los asuntos que revistan el carácter de reservados (considerando 80°); la autonomía económica y administrativa que se reconoce al establecimiento de educación superior están subordinadas a la ley y las potestades entregadas al Ministerio de Educación son entregadas por ley de acuerdo a la CPR (considerando 81°). Asimismo, sostiene que no se afectan facultades del dominio (considerando 82°); que sea necesario el control judicial para el ingreso a la institución porque se está ante una investigación administrativa preliminar y de carácter indagatorio (considerando 83°); o que deban ser trasladados los estándares penales a una investigación administrativa (considerando 84°).

En segundo lugar, respecto del rechazo de la regla que regula la eventual reestructuración de la institución que puede proponer el administrador provisional en su plan (artículo 11), la sentencia argumenta que se trata del último intento por dar continuidad al establecimiento (considerando 156°); la situación de la entidad es tan delicada que puede ser necesario el plan (considerando 157°); el plan es excepcional (considerando 158°) y está revestido de garantías suficientes (considerando 159°). Asimismo, en relación a la medida de enajenación de bienes, se vela por la integridad patrimonial de la institución, siendo una medida eventual que es excepcional e inevitable (considerando 160°). Para la mayoría no puede invocarse la autonomía de los cuerpos intermedios en este punto pues ya se hizo inconciliable con el derecho a la educación (considerando 161°), como tampoco la libertad de enseñanza, la que no es un fin en sí misma, sino que está concebida para dar cauce al derecho a la educación y no puede estar al margen de las regulaciones que la hagan posible y conciliable con el derecho a la educación (considerando 162°).

Finalmente, respecto del artículo 13, que regula el desplazamiento de la administración desde los directivos de la institución al Administrador Provisional, la identificación de las facultades específicas de intervención de éste, los límites de la administración y las dimensiones financieras para limitar los aportes estatales extraordinarios, el TC sostiene que, analizadas las características de la administración provisional —temporal (considerando 171°), provisorio (considerando 172°), condicionado al cumplimiento de un objeto limitado (considerando 173°), responsable (considerando 174°), extraordinario (considerando 175°), que desarrolla la autonomía de acuerdo a los estatutos y las leyes (considerando 176°), sin conflictos de interés (considerando 177°), con poderes suficientes (considerando 178°)—, resulta evidente, para la mayoría, que ésta se funda en expresas consideraciones de interés público, al tratar de realizar una administración que restituya el equilibrio de derechos fundamentales amagados por una administración ruinosa que llevó a la institución a una crisis.

A favor de acoger la casi totalidad del requerimiento estuvieron, en voto redactado por la ministra Peña, además, los ministros Bertelsen, Aróstica y Brahm —esta última que también redactó la disidencia en torno a acoger la regla impugnada del artículo 29 por los requirentes—.