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INEMBARGABILIDAD DE BIENES MUNICIPALES

El Mercurio Legal

A CONTINUACIÓN, REPRODUCIMOS LA COLUMNA DE JOSÉ FRANCISCO GARCÍA, COORDINADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE LYD, PUBLICADA EN EL MERCURIO LEGAL.

El Tribunal Constitucional (TC) en sentencia reciente Rol Nº 2438-2013, ha rechazado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por INSICO S.A. respecto del artículo 32 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM). La sentencia aborda la controversial cuestión relativa a la inembargabilidad de los bienes municipales, entregando una respuesta que, a nuestro juicio, no sólo no entrega estándares precisos respecto del estatuto de inembargabilidad de los bienes municipales en los términos planteados en la controversia –en la medida en que se basa fundamentos genéricos en torno a la legalidad presupuestaria y la continuidad de servicio–, sino que no ayuda a atenuar la incertidumbre jurídica que enfrentarán en el futuro los acreedores de los Municipios sometidos a una hipótesis similar.

Comienza en lo medular de su razonamiento la mayoría sosteniendo que, como este Tribunal ha sostenido, “la inembargabilidad de los bienes públicos y las vías especiales de ejecución de sentencias condenatorias contra órganos de la Administración constituyen un privilegio procesal”; agregando que la doctrina no ha cuestionado la constitucionalidad de este privilegio procesal, pero siempre a condición de que la declaración por el legislador de la inembargabilidad de ciertos bienes o derechos, guarde proporcionalidad con la finalidad de protección de valores constitucionales, porque de otro modo chocaría con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 19, N° 3°, incisos primero y tercero (considerando 5º).

Continua el TC sosteniendo que la imposibilidad de utilizar vías de apremio sobre la parte del patrimonio municipal que designa el inciso inicial del artículo 32 de la LOCM, no representa, per se, un obstáculo insalvable para obtener el pago de las deudas municipales, ni menos una institución excepcionalísima en el ámbito del derecho público nacional, no estando afectos, por lo demás, a tal régimen, los bienes que no estén destinados al funcionamiento de los municipios –e.g., rentas de arrendamiento producidas por bienes muebles o inmuebles de propiedad municipal; rentas que producen las empresas y servicios públicos municipales; colonias de veraneo destinadas a funcionarios municipales, etc.–, caracterización que torna relativo el potencial perjuicio derivado de su peculiar estatus (considerando 6º). Asimismo, sostiene que no cabe sino entender que cada vez que se condene al Estado en sentido amplio al cumplimiento forzado de una obligación dineraria de dar, y atendido que los bienes públicos son inembargables por regla general, por la especialidad del procedimiento de ejecución pertinente, esa obligación de dar se transforma en obligación de hacer, la cual consiste en la suscripción del acto administrativo que ordena hacer efectivo el pago, con la imputación presupuestaria respectiva, previamente financiada con arreglo al presupuesto, el que deberá proveer los recursos necesarios para cubrir la contingencia judicial (considerando 6º).

Para el TC, los argumentos más recurrentes a la hora de buscar un fundamento que permita justificar razonablemente el privilegio procesal que se analiza son dos: el principio de legalidad presupuestaria, puesto que el embargo supondría un gasto no previsto en el presupuesto o no sujeto al procedimiento establecido para su ejecución, con lo que se afectarían la estructura y ejecución presupuestarias; y el respeto al debido funcionamiento de los servicios públicos, dado que los bienes y derechos de la Administración están vinculados al cumplimiento de ciertos fines específicos de ésta (i.e., promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente”, en armonía con el principio de servicialidad). Así, a juicio de la mayoría, este último es el argumento que la doctrina más autorizada se inclina a validar, si bien con algunas reservas (considerando 8º).

Tras citar un precedente en esta materia de la Corte Suprema (considerando 9º), coincide con esta en cuanto a que el beneficio de inembargabilidad no es arbitrario en cuanto asegura la permanencia y continuidad de la acción del municipio en favor de la comunidad cuyas necesidades debe proveer, por imperativo de la propia Constitución y de la ley, agregando que si la igualdad no excluye la posibilidad de establecer una distinción razonable entre quienes no se encuentran en la misma condición, ella no impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones diferentes, siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe indebido favor o privilegio personal o de grupo (considerando 10º).

Para la mayoría es relevante precisar dos cuestiones; primero, la inembargabilidad de los bienes patrimoniales del municipio no es absoluta, sino que alcanza sólo a aquellos que están destinados al funcionamiento de los servicios municipales, dejando al resto sujeto a la regla de apremio consustancial al derecho de prenda general de los acreedores, propia del derecho común; y segundo, que las reglas del procedimiento de apremio establecidas en el Código de Procedimiento Civil, sólo tienen una aplicación supletoria, únicamente para el supuesto de que la ley no haya dispuesto “otra forma especial” de cumplirla (considerando 12º).

Concluye el TC en esta materia que, para instar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que ordenan el pago de una obligación de dar por parte de una municipalidad, no viola la garantía constitucional de igualdad ante la ley. Se limita, sostiene el TC, en el inciso segundo, acápite inicial del artículo 32 de la LOCM, a complementar la regla de inembargabilidad de los bienes patrimoniales de esas entidades, ya evaluada como constitucionalmente legítima, pero no discrimina arbitrariamente en perjuicio de los acreedores particulares, quienes ante la negativa o retardo de la autoridad municipal en la expedición del decreto alcaldicio que ordene el pago, podrán perseguir las responsabilidades a que hubiere lugar (considerando 15º). Similar argumentación permite concluir a la mayoría que la improcedencia del embargo como medio de aseguramiento procesal y su sustitución por la potestad reconocida a la propia Administración municipal para disponer la ejecución del fallo condenatorio, no deja en la indefensión al que obtuvo en el juicio, amén de justificarse a fin de velar por la legalidad presupuestaria y la necesaria continuidad del servicio público, que se encuentran en la base teórica de esta modalidad. Tampoco, por ende, importa desconocer o distorsionar en medida esencial la competencia reconocida a los tribunales del fuero ordinario para hacer ejecutar lo juzgado, al tenor del artículo 76 del Texto Fundamental (considerando 16º).

En definitiva, la sentencia del TC dejó pasar una oportunidad valiosa de establecer con precisión el entendimiento constitucional del estatuto legal amplio de inembargabilidad de los bienes municipales de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la LOCM (y en concordancias con otras normas que se vinculan a su implementación); y, como da cuenta la disidencia de los ministros Aróstica y Brahm, los amplios espacios de injusticia que su aplicación al caso concreto permite, tolerandose hipótesis, como sucede en la especie, de franca injusticia y de merma patrimonial de un acreedor que contrató de buena fe con un determinado Municipio. Así, este privilegio procesal pareciera distar de ser uno excepcional. La convocatoria de ambos ministros disidentes a revisar de manera crítica el artículo 32 de la LOCM, en la medida en que declara de forma genérica e ilimitada como inembargables la totalidad de los bienes municipales que están “destinados al funcionamiento de sus servicios”, es correcta al no existir en la práctica criterios o estándares precisos acerca de qué bienes quedan al margen de dicha indeterminada finalidad y pueden realmente ser objeto de embargo. Por lo demás, ello genera un potencial evidente de incertidumbre en los acreedores.

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