El martes 17 de junio se aprobó en el Senado, en segundo trámite constitucional, el proyecto de ley de “permisología” impulsado por el Ministerio de Economía (boletín 15.566-03). El Senado introdujo, con amplio respaldo, diversos cambios a la iniciativa, por lo que ahora corresponde que la Cámara de Diputados se pronuncie sobre ellos.
Comentarios generales
- Sin duda, el proyecto es un avance significativo en fijar un marco normativo común para el otorgamiento de permisos sectoriales, en los procedimientos, plazos máximos de tramitación y nuevas herramientas para una mejora constante de la regulación.
Sin embargo, no resulta suficiente para enfrentar los nudos críticos que actualmente traban la inversión, como las demoras en la obtención de autorizaciones y los cambios de criterios por parte de la autoridad en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Además, no se contempla ninguna medida concreta para abordar la incertidumbre derivada de la creciente judicialización que afecta a los proyectos de inversión, fenómeno que se observa con mayor frecuencia. Y, tampoco, la demora excesiva en el otorgamiento de concesiones marítimas, o los pronunciamientos del Consejo de Monumentos Nacionales.
- Aún falta un largo camino para que el proyecto entre en régimen y muestre su impacto real. En primer lugar, la implementación de la Ley Marco dependerá de una serie de procesos previos, como la dictación de numerosos reglamentos por cada órgano sectorial, y que las herramientas que se contemplan entren efectivamente en operación, como por ejemplo la clasificación de permisos, las declaraciones juradas o el sistema de ventanilla única. En segundo lugar, se debe considerar la efectividad real de la Ley Marco, dado que operará de manera supletoria a las normas sectoriales, las que suelen establecer procedimientos específicos para cada tipo de permiso, lo que implicará que se requerirá un ajuste normativo.
- Finalmente, para atraer inversión a nuestro país, es fundamental crear un entorno que promueva el desarrollo mediante la certeza jurídica, estabilidad fiscal y seguridad para la ejecución de actividades y proyectos. Tanto el Gobierno como el Congreso deben evitar impulsar reformas que generen incertidumbre o desincentiven la inversión, como aumentos de impuestos, restricciones al mercado de capitales, mayores rigideces laborales o cambios que introduzcan arbitrariedad en los procesos de evaluación ambiental, de otorgamiento de permisos sectoriales o municipales.
Principales aspectos a destacar del proyecto:
- Las Técnicas Habilitantes Alternativas como una oportunidad para facilitar el desarrollo de proyectos y actividades, pero resguardando los objetos de protección.
Una de las principales novedades del proyecto de ley sobre autorizaciones sectoriales es la posibilidad de reemplazar ciertos permisos por una declaración jurada o un aviso, lo que se conoce como Técnicas Habilitantes Alternativas (THA).
Inicialmente restringidas a permisos de inicio o funcionamiento de proyecto, pero el Senado amplió su uso a todos los tipos de permisos, permitiendo simplificar trámites en más casos. Eso sí, solo podrán aplicarse en contextos de bajo riesgo, definidos en reglamentos sectoriales que también fijarán los criterios y condiciones para su uso.
Aunque la ley establece que las THA debieran ser la regla general, su implementación efectiva requiere modificar las leyes sectoriales vigentes, lo que plantea dudas sobre el alcance real de este mandato.
Fiscalización y sanciones: como las THA permiten actuar sin revisión previa del Estado, la ley refuerza la fiscalización posterior. Se incorpora un nuevo delito en la Ley de Delitos Económicos para sancionar a quienes, con intención de eludir permisos, entreguen información falsa o incompleta.
Se descartaron propuestas de agravar este delito según características del titular o del proyecto. Si se llegara a considerar una agravante, esta debiera centrarse en criterios objetivos relacionados con la conducta sancionada, y no con factores externos.
- Régimen de estabilidad regulatoria o “invariabilidad normativa
Se crea un régimen de invariabilidad normativa que otorga certeza jurídica a los titulares de proyectos con Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable, que comenzaría a regir a partir de la publicación de la ley. Así, los titulares podrán solicitar que, por hasta 8 años, se les apliquen, respecto a los permisos sectoriales, los criterios y exigencias vigentes al momento de ingresar el proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, incluso si las normas cambian después.
Este mecanismo busca proteger las inversiones de modificaciones regulatorias imprevistas. Sin embargo, contempla una excepción: si una futura norma establece, con fundamentos claros, que su aplicación es necesaria por “interés público impostergable”, podrá aplicarse incluso a quienes estén bajo este régimen. El problema es que ese concepto es amplio y poco definido, lo que podría debilitar la certeza que busca entregar este sistema.
- Tramitación paralela de autorizaciones
Se establece un nuevo principio de simplificación administrativa que permitirá a los titulares de proyectos tramitar autorizaciones en paralelo, sin tener que esperar a obtener otras previamente, salvo que una ley indique lo contrario.
Esto significa que los proyectos podrán avanzar de forma más ágil y simultánea, sin afectar los requisitos que deben cumplir. Además, se prohíben expresamente las exigencias de trámites secuenciales que entorpezcan la eficiencia y coordinación entre organismos públicos.
- Nueva Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión
Se crea una Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión con el objetivo de coordinar, modernizar y agilizar la tramitación de permisos. A diferencia de la idea inicial de crear un nuevo servicio público, esta fórmula es más eficiente: aprovecha estructuras ya existentes dentro del Ministerio de Economía y ahorra al Estado unos $600 millones al año.
Sus funciones pueden agruparse en: (i) monitoreo en la tramitación de autorizaciones y cumplimiento de normas de procedimiento; (ii) coordinación y colaboración entre los órganos sectoriales y entre estos y titulares, siendo un facilitador para la obtención de los permisos; (iii) operación y funcionamiento de la plataforma SUPER; e (iv) implementación de mecanismos de revisión periódica para una simplificación y modernización regulatoria, entre otras.
El jefe de la Oficina será designado por Alta Dirección Pública y tendrá un mandato de tres años, lo que busca reforzar su autonomía e influencia frente a otros organismos públicos. Para que esta oficina tenga impacto real, su trabajo deberá articularse con instituciones como la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (o Agencia de Calidad para las Políticas Públicas), que también cumple un rol clave en la mejora regulatoria.
- Plataforma SUPER: hacia una ventanilla única real
El proyecto consolida al Sistema de Información Unificado de Permisos Sectoriales (SUPER) como la ventanilla única digital para la tramitación de permisos sectoriales. Aunque fue creada en el segundo gobierno del Presidente Piñera, hasta hoy no reúne a todos los organismos ni permisos. La reforma busca fortalecer su operación e interoperabilidad, permitiendo una mejor coordinación entre servicios.
Si bien los permisos ambientales seguirán tramitándose en la plataforma del Servicio de Evaluación Ambiental, SUPER podrá levantar datos clave sobre tiempos de tramitación, identificando cuellos de botella y facilitando la rendición de cuentas de los órganos sectoriales.
- Incentivos para el cumplimiento de plazos.
Uno de los mayores problemas del sistema de permisos es la demora excesiva en su tramitación. Para enfrentarlo, el proyecto incorpora incentivos y mecanismos de control que buscan asegurar que los órganos sectoriales cumplan los plazos legales.
Primero: Entre las medidas, se incluye un régimen de responsabilidad administrativa para autoridades y jefaturas. Estas serán responsables si sus servicios no resuelven las solicitudes de autorización dentro del plazo legal. El incumplimiento injustificado podrá ser sancionado con una multa de hasta el 20% de su remuneración mensual, y si se repite en dos semestres consecutivos, la sanción aumentará a un rango entre el 20% y el 30%. Esta medida será aplicada por la Contraloría General de la República, previa instrucción de un sumario administrativo.
La evaluación se realizará en base a reportes semestrales elaborados por la Oficina, y solo se podrá excluir la aplicación de la sanción si se demuestra que el incumplimiento se debió a causas externas no previsibles ni controlables, y dicha justificación debe ser específica y comprobable.
Estas medidas se inspiran en leyes como la de Acceso a la Información Pública y la Ley Marco de Cambio Climático, que ya sancionan a autoridades por incumplimientos relevantes.
Segundo: se incluyen indicadores de tiempos de tramitación en instrumentos vigentes de gestión pública: Programas de Mejoramiento de Gestión (PMG), Convenios de Desempeño Colectivo (CDC) y convenios de desempeño de autoridades ADP.
Los servicios responsables de otorgar autorizaciones sectoriales deberán considerar, en la elaboración de las propuestas de indicadores y metas de estos instrumentos, las recomendaciones de la Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión, especialmente aquellas orientadas al cumplimiento de los plazos máximos para resolver los permisos bajo su competencia.
Para profundizar, ver los siguientes documentos:
