Esta semana, la Comisión de Medio Ambiente del Senado inició el estudio del proyecto de ley que modifica las facultades de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”), actualmente en segundo trámite constitucional. Se trata del boletín N° 16.533-12, Mensaje el Gobierno, que introduce importantes cambios a la Ley N° 20.417, norma que creó la SMA en 2010 como parte de la institucionalidad ambiental chilena.

Un proyecto con más riesgos que ventajas

La SMA es el organismo público encargado de fiscalizar el cumplimiento de las normas ambientales en Chile. Entre sus principales funciones están supervisar que los proyectos de inversión cumplan con su permiso ambiental (la Resolución de Calificación Ambiental; y verificar el cumplimiento de los planes de prevención o descontaminación ambiental. Además, tiene facultades sancionadoras, pudiendo imponer multas, ordenar la clausura de proyectos o revocar autorizaciones ambientales.

Si bien algunas modificaciones del proyecto de ley podrían contribuir positivamente a descongestionar a la SMA —permitiéndole enfocarse en fiscalizar y sancionar asuntos de mayor relevancia—, otras propuestas generan serias preocupaciones. En particular, ciertos cambios amplían de forma excesiva las atribuciones de la Superintendencia, incorporan conceptos jurídicamente ambiguos y debilitan las garantías de los regulados frente a la Administración.

A continuación, se presentan cinco alertas que deberían ser revisadas con especial atención en el Senado:

1. Potestad cautelar excesivamente amplia.

El proyecto amplía significativamente la potestad cautelar de la SMA, permitiéndole dictar medidas urgentes y transitorias (MUT) no sólo ante un “daño grave e inminente”, como indica la legislación vigente, sino también ante un “riesgo inminente o afectación grave” al medio ambiente o la salud de las personas. Esta última redacción es ambigua y otorga un mayor margen a la discrecionalidad administrativa.

Las MUT son herramientas que permiten a la Superintendencia actuar de forma inmediata ante situaciones críticas, ordenando, por ejemplo, la detención de una actividad o la implementación de acciones de control, sin necesidad de esperar el término del procedimiento sancionatorio.

Además, se autoriza a la SMA a aplicar estas medidas a cualquier actividad industrial, incluso fuera del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), abarcando proyectos que podrían estar bajo la competencia de otros organismos sectoriales. Esto no solo genera un riesgo de superposición institucional, sino también descoordinación regulatoria e inseguridad jurídica, particularmente para industrias menores que operan con autorizaciones sanitarias.

2. Sanciones más severas con débil justificación.

Aunque el proyecto mantiene los topes actuales de las multas (de 1 a 10.000 UTA), se incorpora la posibilidad de duplicarlas si el beneficio económico obtenido por el infractor supera el monto máximo aplicable. En otras palabras, si la ganancia que obtuvo el infractor por incumplir la normativa es mayor al límite de la sanción que se le podría aplicar, la SMA podrá —mediante resolución fundada— elevar la multa hasta el doble del máximo permitido, o aplicar sanciones alternativas como clausura o revocación de permisos. Esta alza podría parecer razonable en términos disuasivos, pero en la práctica, menos del 1% de los casos sancionados han alcanzado el tope máximo, según el propio registro público de la SMA.

Además, el cálculo del beneficio económico, que resulta clave para la aplicación de esta regla, recae en un organismo especializado en materia ambiental y no económica, lo que aumenta el riesgo de decisiones discrecionales. Sería recomendable establecer criterios objetivos y legales para su determinación.

Por último, un punto especialmente preocupante es que, en caso de infracciones gravísimas, el proyecto permite que la SMA no solo pueda revocar la Resolución de Calificación Ambiental del proyecto de inversión, sino también otras autorizaciones de funcionamiento de carácter ambiental. Esto es problemático porque esas otras autorizaciones suelen ser otorgadas por distintos organismos públicos, por lo que esta facultad podría significar que la SMA termine interviniendo en atribuciones que no le corresponden, generando conflictos de competencia entre instituciones.

3. Restricciones que desincentivan el Programa de Cumplimiento (PDC).

El PDC es una herramienta que permite a los regulados —empresas o titulares de proyectos— corregir de forma anticipada y voluntaria las infracciones ambientales detectadas por la SMA, antes de que se aplique una sanción. Cuando la SMA aprueba un PDC, se suspende el procedimiento sancionatorio, permitiendo que el infractor implemente medidas concretas para volver al cumplimiento normativo.

Gracias a su carácter práctico y restaurativo, el PDC se ha convertido en uno de los instrumentos más utilizados por los fiscalizados. Desde 2012, y según datos de la SMA, se han aprobado más de 990 programas, superando incluso al número de sanciones aplicadas en ese mismo periodo. Esta herramienta permite solucionar desviaciones ambientales de forma rápida y eficiente, evitando procesos largos y costosos tanto para el regulador como para el regulado.

Sin embargo, el proyecto de ley introduce restricciones que limitan su uso. Se prohíbe presentar un PDC en casos de infracciones gravísimas asociadas a daño ambiental o elusión del SEIA, lo que desincentiva soluciones anticipadas y refuerza una lógica más punitiva que restauradora.

Además, se amplía de 3 a 5 años el plazo durante el cual un infractor reincidente no podrá volver a presentar un PDC, y se incorpora un “principio de adicionalidad” que exige que el infractor no solo vuelva a cumplir la norma, sino que implemente medidas adicionales. El problema es que no se establece qué significa concretamente este principio, lo que puede derivar en exigencias arbitrarias y en una desnaturalización del instrumento, alejándolo de su propósito original: facilitar el retorno al cumplimiento normativo de forma eficaz y oportuna.

4. Fiscalizadores como ministros de fe con presunción legal.

El proyecto otorga a los fiscalizadores de la SMA y de organismos subprogramados el carácter de ministros de fe, no solo respecto de hechos constitutivos de infracción —como ocurre hoy—, sino de cualquier hecho consignado en el acta de fiscalización, los que además constituirán presunción legal, con independencia de si constituyen infracción o no.   Esta modificación debilita el derecho a la defensa del regulado y otorga un poder excesivo a la autoridad administrativa.

5. Se rebaja el estándar para sancionar la infracción de fraccionamiento

El fraccionamiento ocurre cuando un titular divide artificialmente un proyecto de inversión en partes más pequeñas para evitar o suavizar el tipo de evaluación ambiental que le correspondería si se presentara como un solo proyecto.

Actualmente, la ley sanciona esta conducta solo si se realiza “a sabiendas”, es decir, con la intención de evadir la evaluación ambiental. Sin embargo, el proyecto elimina ese requisito tanto en la Ley N° 19.300 como en la ley orgánica de la SMA, permitiendo sancionar incluso si no existió intención o dolo por parte del proponente. Esto debilita la certeza jurídica y desdibuja los límites de la infracción, ya que bastaría con que la autoridad interprete que hubo fraccionamiento, sin que el regulado haya actuado con ánimo de eludir la ley.

Además, se elimina la excepción que permite ejecutar proyectos por etapas cuando eso se justifica técnicamente, lo que puede afectar actividades legítimas. Todo esto resulta aún más problemático considerando que otro proyecto de ley, actualmente en tramitación en el Senado, sí mantiene como infracción el fraccionamiento realizado “maliciosamente”, generando una falta de coherencia normativa.

Para profundizar en la discusión, revisa los siguientes documentos:

Tema Público LyD marzo 2024: “Reforma a la Superintendencia de Medio Ambiente: potestades sin contrapesos”.

Tema Público LyD, noviembre 2024:“Reforma a la SMA: mantiene excesivas atribuciones”