Recientemente, la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados aprobó en particular el proyecto de ley que da origen a un nuevo mecanismo para el financiamiento de la Educación Superior, denominado FES, y que establece un plan de reorganización y condonación parcial de las deudas educativas (Boletín N°17169-04). De este modo, la iniciativa pasó a la siguiente etapa de la tramitación y esta semana comenzó a ser discutida en la Comisión de Hacienda.
Resulta preocupante que, pese a las numerosas indicaciones que fueron formuladas y analizadas por los Diputados durante un mes y medio, el proyecto no registra cambios y mantiene los aspectos que diversos especialistas han advertido podrían ser dañinos tanto para los estudiantes como para las instituciones de educación superior.
En efecto, entre las principales críticas que ha recibido el proyecto hasta ahora, hay dos grandes temas que destacan. El primero dice relación con la naturaleza y diseño del beneficio y lo que ello implica para sus perceptores. Si bien desde el Gobierno han evitado llamarle así, resulta evidente que el FES será, en los hechos, un impuesto al trabajo que deberá sumarse a las deducciones que ya enfrentan los trabajadores por salud, pensiones e impuesto a la renta, pudiendo totalizar éstas hasta más de un tercio de la remuneración bruta. Así también, al ser el pago del FES contingente a los ingresos del beneficiario e independiente del costo de la carrera, el financiamiento de éste dependerá de los subsidios cruzados desde egresados de altos ingresos a egresados de bajos ingresos, pudiendo en definitiva los primeros terminar pagando muy por sobre el costo efectivo de su carrera y de lo que el Estado haya desembolsado por ella. Este mecanismo desincentivará a muchos a acceder al mecanismo, a trabajar formalmente e incluso a buscar oportunidades en el país, lo que pone en duda la sostenibilidad financiera del mismo
Un segundo aspecto que ha suscitado críticas al FES tiene que ver con el impacto que éste tendrá sobre las instituciones y el sistema de educación superior en su conjunto, en la medida que no contempla el financiamiento íntegro de los aranceles, pero impide el cobro de un copago por parte de éstas, dejando esta posibilidad sólo como una excepción para estudiantes del décimo decil de ingresos, pero no para el resto. En los hechos, esto significa una fijación de los aranceles (además de las vacantes) por parte del Estado que limitará el espacio para que los planteles determinen sus ingresos y su quehacer en general, ampliando el control estatal y mermando su autonomía. Para tener un orden de magnitud, se estima que en 2022 el sistema en su conjunto recibió cerca de US$1.534 millones por concepto de copago sobre ayudas estudiantiles. En el caso de las adscritas a gratuidad, estos copagos representaron, en promedio, 13,2% de sus ingresos totales, cifra que crece hasta 21,3% en el caso de institutos profesionales gratuitos[1]. De este modo, el impedimento que contempla el proyecto significará una merma considerable de recursos que con certeza irá en detrimento de la calidad de un sistema de educación superior que en las últimas décadas ha mostrado significativos progresos.
Pero adicionalmente, el diseño del FES genera importantes dudas por el efecto que podría tener sobre las finanzas públicas, materia que deberá recibir especial atención por parte de la Comisión de Hacienda. Según el Informe Financiero que acompaña al proyecto de ley, éste no implicará, en régimen, un mayor gasto fiscal, no obstante, los supuestos que llevan a dicha conclusión son discutibles y podrían llevar a subestimar el verdadero costo de la iniciativa.
En esa línea, a continuación explicamos 5 razones de por qué el FES sí podría constituir una amenaza para la sostenibilidad fiscal.
1. El diseño del FES se asimila al de un sistema de reparto, donde los trabajadores deberán cargar con el costo de financiar a quienes estén en ese momento estudiando, por lo que cambios en la proporción entre trabajadores formales y estudiantes (por ejemplo, producto de una crisis económica que afecte al empleo o un alza de la informalidad) significará menores recursos para financiar los mismos aranceles, amenazando la sostenibilidad del nuevo sistema y exigiendo un aumento del gasto público.
2. En el proyecto de ley hay dos componentes que no tienen directa relación con el FES, pero que se han incluido como parte de la iniciativa, previsiblemente para ayudar a neutralizar su necesidad de recursos fiscales adicionales. Por un lado, la postergación de la extensión de la gratuidad y, por el otro, el término de las becas de arancel, que se pretende sean subsumidas por el nuevo sistema, pese a que la existencia de éstas responde a otra necesidad –reconocer a estudiantes meritorios- y no meramente a financiar a quienes carecen de recursos. Ambos elementos conllevan un ahorro de recursos fiscales, pero que se usarían para financiar el FES, evidenciando de ese modo su necesidad de financiamiento adicional y su real impacto sobre la billetera fiscal.
3. En el Informe Financiero, al proyectar la matrícula de educación superior y con ello los receptores del FES, se omite cualquier impacto de este sobre el acceso a la misma y sobre la decisión de solicitar el beneficio, pasando por alto el posible impacto en las estimaciones de gasto. En ese contexto, si se está buscando mejorar las condiciones de financiamiento estudiantil, ¿no debiera esperarse un aumento en el acceso a este nivel educativo de jóvenes de menor nivel socioeconómico, hoy subrepresentados en él? Así también, dada la mayor carga futura que deberán soportar los egresados de altos ingresos de acuerdo con el diseño propuesto, ¿no debiera esperarse una reticencia de estos a solicitarlo? En el primer caso, se trata de una omisión que hace subestimar la necesidad de desembolsos fiscales y, en el segundo, una que lleva a sobreestimar los ingresos y, de ese modo, el costo total de esta iniciativa.
4. En el Informe Financiero se calculan los ingresos futuros de los egresados de educación superior a partir de datos históricos, pese a que los ingresos autónomos y el crecimiento esperado del país han caído. Con ello nuevamente se podrían estar sobrestimando los ingresos y las contribuciones que los beneficiarios del FES realizarán al Fisco, así como subestimando el costo fiscal de la iniciativa.
5. Por último, quedan dudas con la forma en que se contabilizan los ingresos y gastos del FES. Específicamente, llama la atención que los pagos que realizará el Estado para financiar los aranceles regulados se contabilizan bajo la línea, esto es, como un ítem que no afecta el presupuesto fiscal, sino que sólo genera un activo que se pagará en el futuro a través de la contribución de los egresados. Esto implica, a su vez, que en la medida que se produzca un descalce entre ingresos y gastos –por ejemplo, por alguna de las razones explicadas en los puntos anteriores-, éste no se traducirá en una estimación de mayor déficit fiscal, siendo que en los hechos sí se registrará una demanda por mayor gasto que debiera reconocerse a la hora de calcular las holguras fiscales.
Para una correcta evaluación del proyecto en la Comisión de Hacienda y para no repetir los errores del CAE –que terminó costando más de lo que se proyectó originalmente-, el Informe Financiero del FES debiera corregirse, incorporando los distintos escenarios plausibles que reflejen los efectos que esta iniciativa podría tener sobre las finanzas públicas, permitiendo así un debate más transparente y objetivo. Así también, debería solicitarse al Consejo Fiscal Autónomo que se pronuncie sobre el impacto fiscal que tendría este proyecto en caso de ser aprobado.
[1] Fuente: https://lyd.org/wp-content/uploads/2024/10/TP-1662-PROYECTO-DE-LEY-FES.pdf
