El martes 25 de marzo la Comisión de Economía del Senado culminó la votación del proyecto de ley que establece una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (Boletín 16.566-03) y que está en segundo trámite constitucional. Ahora corresponde que sea tratado por la Comisión de Hacienda y luego la Sala del Senado.

En enero de este año, los senadores miembros de la comisión, suscribieron un protocolo de acuerdo con el Gobierno, que en gran medida se materializó en los cambios que introdujo dicha comisión al proyecto.

Claves y comentarios del proyecto de ley:

• La lógica de la Ley Marco es agrupar todas las autorizaciones sectoriales en 6 tipologías[1], que, según el tipo de permiso que se otorga para el desarrollo del proyecto o actividad, se aplicarán las normas procedimentales, como el plazo máximo y supletorio de tramitación y el efecto del silencio administrativo.

Cabe recordar que, sobre todos los asuntos, primero ha de estarse a lo que establezca la norma específica sectorial y en caso de omisiones, aplicará supletoriamente la Ley Marco y luego, la ley N° 19.880, sobre procedimientos administrativos. 

Por otro lado, el proyecto no aborda la regulación de permisos medioambientales asociados a la ley N° 19.300 y tampoco los desafíos de modernizar los pronunciamientos del Consejo de Monumentos Nacionales.

• Se amplían los casos para reemplazar permisos por declaraciones juradas o avisos.

Una de las principales innovaciones es la posibilidad de que los titulares de proyectos sustituyan ciertos permisos por una técnica habilitante alternativa (“THA”), que puede consistir en una declaración jurada o un aviso. La Comisión de Economía amplió el uso de estas alternativas a todas las tipologías de permisos, ya que anteriormente solo se permitían en los de inicio de proyecto y funcionamiento. Esta modificación permitirá su aplicación en un espectro más amplio de situaciones.

Las THA podrán utilizarse en contextos de bajo riesgo, cuya definición quedará establecida en reglamentos dictados por los organismos sectoriales. En dichos reglamentos se fijará el umbral que determinará cuándo es posible optar por estas herramientas. No obstante, para su implementación primero se necesita una modificación en cada una de las leyes sectoriales, a fin de habilitar efectivamente su uso y permitir la dictación de los reglamentos correspondientes.

Si bien el texto aprobado establece que las THA deben constituir la regla general por sobre las autorizaciones formales, su aplicación efectiva requiere modificar las leyes sectoriales para habilitar su uso. Esto genera dudas sobre la verdadera fuerza normativa de dicho mandato, ya que serán esas mismas leyes sectoriales —de igual jerarquía que la Ley Marco y que, además, operan con preferencia sobre esta última— las que definirán en qué permisos corresponde una autorización o la posibilidad de usar una THA.

Sanciones por un mal uso de las THA. Finalmente, se establece un régimen de responsabilidad administrativa y penal para los casos de uso indebido de las THA, en particular cuando se infrinja la normativa sectorial. Asimismo, se contemplan sanciones penales para quienes las utilicen de forma maliciosa, por ejemplo, eludiendo un permiso mediante la entrega de información falsa o incompleta en una declaración jurada. Si bien resulta positivo reforzar estas herramientas y sancionar su uso indebido, preocupa la amplitud del término “incompleta”, ya que podría dar lugar a interpretaciones arbitrarias o criterios dispares al momento de aplicar sanciones.

• Tramitación ágil para iniciativas de inversión estratégicas

Se explicitan dos “mecanismos para fomentar la inversión”. El primero de ellos ya venía de la Cámara de Diputados y consiste en que aquellos proyectos de inversión que logran ser calificados de estratégicos (antes llamados “priorizados”), tendrán una reducción de los plazos máximos de tramitación a la mitad.

Dentro de los criterios a considerar para esta calificación están el monto de la inversión del proyecto, su impacto en el empleo, el aporte al desarrollo económico nacional, el beneficio para el desarrollo social y económico de las regiones y territorios del país y su población, la transferencia tecnológica asociada y la contribución a los objetivos ambientales definidos como prioritarios por el país. Resulta curioso la inclusión de los dos últimos criterios, en vista que son asuntos en que difícilmente puedan cumplir proyectos y actividades asociadas a medianas empresas.

Se mantiene el procedimiento en que los titulares deban participar de los concursos públicos que convocará la Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión (“Oficina”) y que será un grupo de 5 ministros (Economía, Hacienda, Interior, Desarrollo Social y Medio Ambiente), quienes determinarán finalmente qué iniciativas serán consideradas como estratégicas para la inversión y por tanto optar por el beneficio de plazos. 

• Estabilidad regulatoria

El segundo mecanismo corresponde a la creación de un régimen de estabilidad regulatoria aplicable a los permisos sectoriales vinculados a proyectos que cuenten con una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable. Este régimen podrá ser solicitado por los titulares de dichos proyectos y supone que, por un plazo de hasta 8 años, se les aplicará la normativa vigente al momento de su ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), independientemente de las modificaciones posteriores que introduzcan cambios en criterios, requisitos, condiciones, antecedentes y/o exigencias técnicas.

Lo anterior tiene como excepción aquellos casos en que la modificación normativa explicite que, por razones de interés público impostergable, los cambios sí serán aplicables al titular del proyecto. Si bien se exige fundamentar y justificar expresamente las circunstancias en que no regirá el régimen de estabilidad, el concepto de “interés público impostergable” resulta sumamente amplio y abierto a interpretación. Esto podría traducirse, en la práctica, en que la mayoría de las modificaciones normativas terminen considerándose excepciones, lo que contraviene el propósito mismo de establecer un marco de estabilidad regulatoria.

• Tramitación paralela de autorizaciones

Se consagra un nuevo principio de simplificación administrativa, que establece que los órganos sectoriales no podrán exigir, para el ingreso de una solicitud de autorización, la obtención previa de otras autorizaciones sectoriales, salvo que una ley disponga expresamente lo contrario. Esta medida permitirá que los proyectos de inversión avancen en forma paralela y simultánea en la tramitación de sus permisos, sin alterar los requisitos sustantivos para su otorgamiento. Se dispone expresamente que no podrán establecerse trámites secuenciales que afecten la eficiencia, la optimización y la coordinación del trabajo de la Administración.

• Nueva Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión.

Se fortalece la nueva institucionalidad, dependiente de la Subsecretaría de Economía, cuya función principal será promover la eficiencia en la tramitación de proyectos, asegurar el cumplimiento de la normativa y coordinar entre los órganos sectoriales y los titulares de proyectos.

La Comisión de Economía otorgó mayores atribuciones para observar el sistema de otorgamiento de autorizaciones, debiendo reportar el cumplimiento de los plazos de tramitación por parte de los órganos sectoriales ante el Presidente de la República, jefes de servicio y Contraloría General de la República. Se intensifican los deberes de información sobre la implementación y rendimiento del sistema de permisos al Congreso Nacional, como mecanismo de fiscalización político.

La Comisión de Economía amplió sus atribuciones, otorgándole facultades para monitorear el sistema de otorgamiento de autorizaciones y reportar el cumplimiento de los plazos por parte de los órganos sectoriales al Presidente de la República, jefaturas de servicio y a la Contraloría General de la República. Asimismo, se intensifican los deberes de información al Congreso Nacional respecto de la implementación y el desempeño del sistema de permisos, como mecanismo de fiscalización política.

Su implementación implicará un gasto fiscal anual de 900 millones de pesos. En el Mensaje original se proponía la creación de un nuevo servicio público independiente, con un costo estimado de 1.500 millones anuales, lo cual se consideró injustificado en la Cámara de Diputados y los senadores respaldaron esa decisión, dado que las funciones propuestas ya eran ejercidas formalmente por el Ministerio de Economía.

Por otra parte, se reformula el Comité de Autorizaciones Sectoriales e Inversión, el cual estará integrado por los subsecretarios de Economía, Hacienda e Interior, con la facultad de convocar a otros subsecretarios con competencias en materias de autorizaciones o técnicas habilitantes alternativas.

• Plataforma SUPER

Se fortalece y consolida la plataforma digital SUPER como ventanilla única para la tramitación de permisos sectoriales, excluyendo aquellos de carácter ambiental que se gestionan a través del SEIA. Se incorporan medidas para asegurar su funcionamiento y la interoperabilidad del sistema. La plataforma también levantará información relevante para el análisis de los tiempos de tramitación, permitiendo identificar a los órganos sectoriales que presentan demoras.

• Incentivos para el cumplimiento de los plazos. PMG, CDC, Convenio ADP y Sanciones

Para enfrentar los extensos tiempos de tramitación, que en algunos casos superan en un 300% los plazos establecidos, es fundamental implementar mecanismos e incentivos que aseguren que los órganos sectoriales cumplan con dichos plazos.

Los senadores de la Comisión de Economía respaldaron la disposición incorporada en la Cámara de Diputados, que establece multas sobre la remuneración del jefe del servicio que no cumpla con los plazos para pronunciarse sobre el otorgamiento de un permiso, previa investigación sumaria ante la Contraloría. Esta medida no busca el rechazo de los permisos, sino, por el contrario, impulsar esfuerzos para una tramitación expedita y asegurar el cumplimiento de los plazos legales.

Adicionalmente, se estableció que los órganos responsables de entregar autorizaciones, deberán incorporar en las propuestas de Programas de Mejoramiento y Convenios de Desempeño Colectivo, uno o más indicadores, según corresponda, asociados al cumplimiento de los plazos máximos de tramitación de autorizaciones. En esa misma línea, se deberán incorporar metas a los jefes de servicios designados por Alta Dirección Pública.  

• Otros desafíos en permisología

Este proyecto es un gran paso para atraer inversión y destrabar iniciativas, pero no puede ser el único. Es fundamental crear un entorno que promueva el desarrollo mediante la certeza jurídica, estabilidad fiscal y seguridad para la ejecución de actividades y proyectos. Este proyecto de ley contribuye a esa misión, aunque urge avanzar con mayor convicción y en la línea correcta en la reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, a los pronunciamientos que emite el Consejo de Monumentos Nacionales y las concesiones marítimas.

Para seguir la tramitación, visite aquí.

[1]  (i) Administración o disposición: permite explotar servicios de interés público o usar, gozar o disponer de bienes fiscales o bienes nacionales de uso público; (ii) Localización: aprueba el emplazamiento de un proyecto; (iii) Proyecto: aprueba el diseño o programa, previo a la construcción o ejecución; (iv) Funcionamiento: aprueba la operación una vez construido o dispuesto para ser ejecutado; (v) Profesional o servicio: permite la prestación de servicios de personas o empresas, donde se exigen determinadas competencias; (v) Categoría residual para aquellos permisos no comprendidos anteriormente.