Desde el gobierno han transmitido que están analizando el modelo uruguayo como modelo para la reforma de pensiones que se ingresaría al Congreso.
Cabe destacar que el sistema de Uruguay es un sistema mixto formado por un pilar de reparto administrado por el Banco de Previsión Social (BPS) y por un pilar de capitalización individual, gestionado por las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), que son administradores privados similares a las AFP chilenas y que incluye a una AFAP estatal. Sin embargo, este sistema mixto tiene problemas que levantan alertas respecto a las bondades que tendría aplicar algunas de las herramientas del sistema uruguayo en nuestro país.
- Triplica el gasto público en términos de PIB respecto a Chile.
En 2021, el gasto público fue equivalente al 11,2% del PIB. Del total de gasto en 2021, el 75,2% corresponde a pago de pensiones, mientras que el restante 24,8% corresponde a gastos de funcionamiento y otros beneficios de la seguridad social[1].
Por lo tanto, el gasto fiscal en pensiones de Uruguay es más que el triple que el que tiene Chile, al gastar parte importante de sus recursos en pagar pensiones bajo el sistema de reparto. Nuestro país gastará este año, de acuerdo a cifras de la Ley de Presupuestos 2022, en torno a 3,4% del PIB, gasto que considera los recursos fiscales que financiarán la PGU y otros beneficios del pilar solidario, las pensiones del sistema antiguo de las cajas previsionales y las pensiones de los sistemas de las FF.AA.
Además de ser un gasto significativo, crece a tasas importantes. En el periodo 1989-2021, el gasto se ha más que duplicado, mostrando tasas de crecimiento anual promedio de 2,8%. Se proyecta que el gasto en pensiones llegue a 13,5% del PIB en 2070.
Dada la magnitud del gasto, Uruguay ha tenido que destinar, además de las cotizaciones de los trabajadores, otras fuentes de financiamiento. En efecto, si bien los ingresos por cotizaciones han crecido, como consecuencia del crecimiento del número de cotizantes y de salarios más altos, estos crecen a tasas anuales menores a la del gasto. Así, se incorporaron siete puntos (de 22 puntos) del IVA para pagar pensiones. Y por sobre eso el fisco debe aportar anualmente casi 2% del PIB para sostener el sistema[2].
La gran cantidad de recursos fiscales que se requiere actualmente da cuenta del desequilibrio financiero del sistema, lo que se traduce en un déficit del BPS en torno al 1% del PIB[3]. Si bien las pensiones en Uruguay son en promedio superiores a las de Chile, el hecho de ser principalmente un sistema de reparto y considerando el envejecimiento de la población, se ha generado un problema de sostenibilidad financiera que será cada vez mayor.
- Trabajadores de menores ingresos aportan proporcionalmente más al sistema de reparto.
En el sistema uruguayo, las personas cotizan el 15% de la remuneración mensual, monto que se distribuye entre el pilar de reparto y el de ahorro individual. La ley estableció cuatro tramos de ingresos y solo en el más bajo, las personas tienen la opción de cotizar solamente en el pilar de reparto y no en el pilar de ahorro individual.
Para las personas en el resto de los tramos, el ahorro en ambos sistemas es obligatorio, pudiendo elegir entre dos opciones, que determinan como se distribuye el monto cotizado, tal como lo muestra la siguiente tabla:
De esta forma, al menos desde el punto de vista de los ingresos del sistema de reparto, los aportes son regresivos[4]. Si se compara a quienes están en el primer tramo y en el último, aquellos en el tramo 4 envían la totalidad de lo que les corresponde cotizar al sistema de reparto. Por ende, una persona que gana US$5.282 aporta un 5%[5] de su sueldo al pilar de reparto y esa proporción cae a medida que aumenta su ingreso. En cambio, los que están en el tramo más bajo, al menos, deberá enviar el 7,5%[6] de su salario al pilar de reparto.
Es por ello que la solidaridad de un sistema de pensiones debe financiarse con rentas generales en base a impuestos progresivos, por ejemplo, el impuesto a la renta y no con tributos al trabajo.
Por otro lado, es importante destacar que la legislación reconoce la dificultad de sostener un sistema de reparto es por ello que incentiva a los trabajadores a cotizar en el pilar de ahorro individual. Así, a los trabajadores de menores ingresos, por ejemplo, se les otorga una bonificación del 50% sobre sus imposiciones consideradas para el cálculo de la pensión del pilar de reparto al momento de pensionarse.
- Las comisiones de las AFAP, en los casos de altos ingresos, son más altas que en Chile.
A diferencia de Chile, donde se cobra sobre el sueldo imponible, las AFAP cobran según el monto que efectivamente ingresa a ellas mensualmente. Es por ello que dependerá de la opción que tome el afiliado (ver tabla en punto 2) de cuánto sea el valor de la comisión.
El sistema uruguayo obliga que las AFAPs cobren no más que un 50% por sobre lo que cobra la AFAP de menor comisión. Actualmente, la AFAP de menor comisión es la estatal (AFAP República) que cobra un 4,3%. Por lo tanto, nadie puede cobrar más de 6,45%.
Sin embargo, si se compara las AFP con menor comisión tanto en Chile como en Uruguay, los sueldos más altos de cada país (ambos en pesos chilenos), hacen que el sistema sea más caro para los uruguayos que los chilenos, tal como muestra la siguiente tabla:
CHILE NECESITA UNA REFORMA QUE NOS ALEJE DE SISTEMA FALLIDOS
Chile tiene un sistema mixto en donde a través de los años se ha reforzado el pilar solidario, últimamente con la implementación de la PGU, financiado con impuestos generales. La experiencia de todos los países, Uruguay incluido, muestran que se han ido alejando de herramientas de reparto por su alto costo fiscal e insostenibilidad. Por lo mismo, no es recomendable que Chile -que ya tuvo una fallida experiencia con un sistema de reparto- vuelva a recorrer ese camino.
Por el contrario, existen espacios para introducir mejoras en el sistema actual, las que se enfocan en modificar variables que permitan aumentar el ahorro en las cuentas individuales. Ejemplos de estas son aumentar la tasa de cotización, aumentar las edades legales de jubilación, implementar medidas que aumenten la densidad de cotizaciones y por, sobre todo, implementar medidas que fomenten la formalidad laboral.
Es recomendable además ir evaluando la implementación de la PGU, de modo de ir ajustando el monto de los beneficios y su cobertura de sin generar incentivos equivocados a la formalidad laboral y el ahorro.
[1] Carga familiar y maternidad, subsidio por desempleo, fondos especiales y subsidio por enfermedad.
[2] De acuerdo a Banco Mundial (2020), el aporte de recursos fiscales se ubicó en 2% del PIB en 2018.
[3] Gasto y Financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Uruguay. Banco Mundial (2020)
[4] En términos netos, la regresividad dependerá de los beneficios que obtenga un pensionado según los aportes realizados.
[5] US$1.761*15%*100% = US$264. US$264/US$5.282 = 5%
[6] US$1.761*15%*50% = US$132. US$132/US$1.761 = 7,5%
[7] Corresponde a tope de US$5.282
[8] Corresponde al 15% del tope imponible descontado los recursos que van al BPS (el 100% de la cotización de US$1.761) que no cobra comisiones.
