ESTADO REGIONAL Y AUTONOMÍAS INDÍGENAS. LAS DUDAS QUE QUEDAN

Con la reciente aprobación por parte del Pleno de la Convención Constitucional (“CC”) de las normas que consagran -entre otras cosas- que Chile será un “Estado Regional, plurinacional e intercultural”, y que el Estado se organiza territorialmente en “regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales”, surgen una serie de dudas al respecto.

En primer lugar, debemos considerar que la forma jurídica y organización del Estado que se adopte debe tener por fin último un mejor Estado para los ciudadanos, vale decir, mejores respuestas a sus demandas, mayor cercanía entre las autoridades y sus electores, entre otras cosas. Un Estado descentralizado lo que busca es precisamente aquello, sin embargo, dichos objetivos han estado más bien ausentes en el debate.

Cabe tener presente que distintas materias relacionadas a la forma y descentralización del Estado están estrechamente vinculadas con el sistema político que se construya -como lo relativo a las atribuciones legislativas regionales-, así como también con la regulación del financiamiento del Estado, la responsabilidad fiscal y otras materias económicas. Por lo tanto, el texto final necesariamente debe ser diseñado como parte de un todo.

Hasta el momento, el texto aprobado sobre forma de Estado consta de 24 artículos, mientras que el informe original tenía 36 artículos. Ocho de ellos fueron rechazados en la votación en general, por lo que regresaron a la Comisión de origen para la elaboración de un informe de reemplazo. Adicionalmente, varios artículos -o partes de artículos- tampoco alcanzaron el quórum de 2/3 en su votación particular, por lo que también fueron remitidos a la Comisión (salvo en aquellos casos en que no contaron con la mayoría de los votos presentes, ya que en ese caso se desecharon sin más trámite).

El texto aprobado regula, a grandes rasgos, materias como la forma jurídica del Estado, su organización territorial y político-administrativa, algunos principios de esta organización, y la organización, autoridades y competencias de las regiones.

En concreto, entre los aspectos más llamativos -y rupturistas con nuestra tradición constitucional- del texto aprobado, encontramos:

1. Forma de Estado: se consagra que Chile es un “Estado Regional, plurinacional e intercultural”, agregando que está conformado por “entidades territoriales autónomas, en un marco de equidad y solidaridad entre todas ellas, preservando la unidad e integridad del Estado” (art. 1).

Al respecto cabo peguntarse que alcances tiene esta autonomía, ya que en la actualidad la inmensa mayoría de nuestras comunas y regiones del país son financiadas con recursos del gobierno central (entregados en el marco de distintos programas de transferencias), o bien por medio de recursos redistribuidos entre ellos, como lo es en el caso de los municipios con el Fondo Común Municipal. Asimismo, aunque se modifiquen las actuales fuentes de financiamiento, en el caso de la mayoría de las regiones y comunas del país, su base económica no es lo suficientemente robusta como para financiar sus propias necesidades, lo que profundizaría las actuales diferencias entre las regiones y comunas del territorio nacional.

2. Organización territorial: se establece que el Estado se organiza territorialmente en “regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales” (art. 2).

En este punto, resulta criticable que se defina a las entidades territoriales -y no las unidades político-administrativas- como autónomas, siendo que en estricto rigor son estas últimas las que están dotadas de competencias para gobernar y administrar las entidades respectivas. Asimismo, surgen dudas en cuanto al reconocimiento de las “autonomías territoriales indígenas” como parte esencial de nuestra organización territorial y el alcance que ello podría tener. Ello, sobre todo teniendo presente que más del 75% de la población indígena vive en ciudades y centros urbanos.  

Si bien aun quedan varias materias por abordar y por definir (a partir de las normas que no han alcanzado los 2/3 en el Pleno), se debe alertar que, de acuerdo con lo planteado en la discusión, se corre el riesgo de terminar con un país fragmentado -tanto política, normativa como financieramente-, que no solo rompe con una tradición de Estado unitario de casi dos siglos, sino que también arriesga la posibilidad de que se profundicen aún más las actuales inequidades territoriales. Ello no solo amenaza la conducción de la política fiscal y la estabilidad macroeconómica (como es el caso de la capacidad de endeudamiento regional, tributos regionales o de creación de empresas públicas regionales), sino que también un desarrollo social equitativo.

Por lo tanto, consideramos relevante que se tengan en consideración algunos elementos para la discusión que viene: en primer lugar, que una autonomía financiera llevada al extremo podría terminar profundizando aún más las desigualdades territoriales, por lo que es fundamental que se establezcan mecanismos de financiamiento que se hagan cargo de ello. En segundo lugar, que, si las atribuciones delas unidades subnacionales se extienden a lo legislativo -tal como se planteaba en un inicio mediante la creación de Asambleas Legislativas Regionales-, es probable que terminemos con una dispersión regulatoria tal que ralenticela capacidad de emprender y desarrollar nuevas inversiones. En tercer y último lugar, que abrir la puerta al endeudamiento por parte de las distintas unidades subnacionales podría generar graves desequilibrios macroeconómicos.