La Ley de Presupuestos del sector público consiste en una estimación financiera de los ingresos y una autorización de los gastos para un año determinado.
Existe porque es necesario compatibilizar los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente determinados.
El proyecto lo propone exclusivamente el Ejecutivo y debe ser aprobado por el Congreso.
PRESENTACIÓN DEL PROYECTO: El Gobierno debe entregar al Congreso el proyecto de ley de Presupuestos para el año siguiente a más tardar el 30 de septiembre del año anterior.
TRAMITACIÓN: El Congreso tiene 60 días de corrido para tramitar la ley, que debe estar despachada a más tardar el 30 de noviembre del año anterior a la vigencia del Presupuesto.
VIGENCIA: La Ley de Presupuestos rige para el período que va entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de un determinado año.
Si el Congreso no aprueba la ley antes del 30 de noviembre, la Constitución establece que regirá automáticamente el proyecto original presentado por el Ejecutivo. Esto no ha pasado en la historia reciente de Chile.
La Ley de Presupuestos que en definitiva se aprueba es un documento extenso, por lo que lo que se publica en el Diario Oficial es sólo un resumen. En los últimos años la información del proyecto también está disponible desde el 1 de octubre en la página web de la Dirección de Presupuestos (Dipres).
Además de las cifras de ingresos y gastos por ministerio, el proyecto de ley contiene adicionalmente unos 20 ó 25 artículos iniciales (esto cambia de un año a otro), sobre la administración presupuestaria, lo que incluye ciertas atribuciones y algunas prohibiciones para que los entes públicos no gasten ni se endeuden por encima del marco legal.
Las cifras se desarrollan en las llamadas partidas que son 27 en total y que representa, en general, a los diferentes ministerios del Gobierno (si se crea un ministerio, aparecerá una nueva partida).
La primera (que suele denominarse partida 50) es la del Tesoro Público donde se recogen varios gastos que no tienen cabida en ministerios propiamente tales, como, Subsidios, Aporte fiscal y distintos fondos, por ejemplo, el de reserva de pensiones, el de apoyo regional, el de Educación, entre otros. Además, es en esta Partida donde se encuentran los recursos que provisionarán el gasto de nuevos proyectos de ley que se tramitarán durante ese año.
Cada partida se inicia con un “resumen” muy similar a un balance de empresa sencillo: ingresos /gastos, como se observa a continuación:
Los capítulos definen servicios públicos o subsectores dentro de la partida.
Los programas son asignaciones más específicas dentro del capítulo, en relación a funciones u objetivos específicos identificados dentro de los presupuestos de los organismos públicos. Suelen subdividirse en subtítulos e ítems que contienen en detalle del ingreso o gasto.
Las glosas son cruciales en las leyes de presupuesto porque acotan o precisan un gasto. Por ejemplo, una glosa puede establecer el máximo de funcionarios contratados para una determinada función que tiene asignado un gasto. Muchas de las discusiones y acuerdo parlamentarios durante la tramitación del Presupuesto quedan plasmados en las glosas, que tienen el mismo carácter de una ley. Es uno de los puntos que pueden ser objeto de indicaciones por parte de los parlamentarios, siempre y cuando no impliquen un mayor gasto fiscal.
Los llamados protocolos son acuerdos al margen de la ley que contrae el Gobierno con los parlamentarios durante la discusión. Es una práctica reciente y no son parte de la Ley de Presupuesto ni tienen validez legal. Se trata de compromisos que adquiere el Ejecutivo en la negociación con los senadores y diputados. No tienen exigibilidad y se entregan a la palabra empeñada.
La Ley de Presupuestos es una ley especial con una tramitación a medida, diferente a las leyes tradicionales. Los pasos a seguir son los siguientes:
A. SE ANALIZA EL DETALLE EN LAS SUBCOMISIONES DE PRESUPUESTO
Se conforman las 5 SUBCOMISIONES DE PRESUPUESTO que tendrán por misión analizar más en detalle cada partida. Cada subcomisión tiene un número de partidas a su cargo, no necesariamente relacionadas temáticamente entre sí.
Las subcomisiones de presupuesto las conforman con senadores y diputados, pero no necesariamente en igual número. Las subcomisiones son las que cada año acuerde la Comisión Mixta; en general, se constituyen según las partidas o por ministerios.
A estas asisten los ministros del ramo, sus asesores y otros directores de servicios para explicar los proyectos de su ministerio. Es una buena oportunidad para realizar consultas sobre temas institucionales y programáticos.
B. LO MÁS GENERAL SE VE EN LA COMISIÓN MIXTA DE PRESUPUESTO
Luego de despachadas las partidas en las subcomisiones, es en la COMISIÓN MIXTA DE PRESUPUESTO donde se analiza en general el contenido de la ley y los “números macro”: crecimiento del Presupuesto con respecto al año anterior, los supuestos implícitos en las proyecciones de gasto (precio del cobre, PIB tendencial) y temas generales.
La Comisión Mixta de Presupuesto está compuesta por igual número de diputados y senadores, prevista en los reglamentos de las cámaras, que siempre será presidida por un senador. Sin embargo, no pueden dejar de formar parte de ella, los miembros de las comisiones de hacienda de cada cámara, y puede adoptar sus propias normas de procedimiento (sin desconocer la Constitución y la ley). Sin perjuicio que es posible presentar indicaciones en las subcomisiones, éstas suelen introducirse sistemáticamente en esta instancia, donde son votadas.
C. EL PROYECTO PASA A LAS SALAS
Despachado el proyecto por la comisión mixta, el proyecto debe ser votado por la Cámara de Diputados y por el Senado.
Generalmente, hay partidas de rápida tramitación y otras donde el debate se prolonga, como en las que hay un conflicto coyuntural (en 2008, por ejemplo, la partida de Transporte por el tema del Transantiago; en 2015, la partida de Educación) o las partidas con más presupuesto, como los ministerios sociales.
D. SE APRUEBA EL PRESUPUESTO
El presupuesto debe ser aprobado por la mayoría absoluta de diputados y senadores presentes, para transformarse en ley.
F. SE FIRMA Y PUBLICA
Una vez aprobado, sigue el camino habitual de las leyes despachadas por el Parlamento: firma del Presidente en señal de promulgación y luego su publicación en el Diario Oficial.
Los diputados y senadores NO pueden aumentar gastos de las partidas. Sólo lo puede hacer el Ejecutivo mediante una indicación que sustituya su propuesta inicial para ese gasto en particular.
Los diputados y senadores NO pueden eliminar completamente un gasto (por ejemplo, hay que recordar el famoso caso de la “luca” para el Transantiago en el 2008, cuando el Congreso sólo aprobó $ 1.000 para subsidiar el sistema de transporte santiaguino porque no pudo eliminar completamente el ítem).
Los diputados y senadores SÍ pueden bajar la propuesta de gasto del ejecutivo para un ítem. En este caso, el Ejecutivo puede dialogar con los parlamentarios para hacerlos cambiar de posición, pero si se mantiene el gasto reducido, así va a salir en la ley.
Los diputados y senadores SÍ pueden (y en cierto modo deben) exigir información específica al Ejecutivo sobre un programa que esté solicitando presupuesto.
El Ministro de Hacienda y el Director de Presupuestos (Dipres) son las dos autoridades claves en el diseño y la ejecución del Presupuesto. Los ministros sectoriales negocian previamente con la Dipres sus gastos y posteriormente los defienden en las subcomisiones. En casos concretos y por su relevancia, los ministros son requeridos en la tramitación ante la Comisión Mixta o en las salas de ambas Cámaras, como ha pasado en los últimos años con Educación y Salud.
Precio del cobre de tendencia de largo plazo: Lo determina una comisión convocada por Hacienda. Es el precio promedio del cobre estimado para los próximos 10 años.
PIB tendencial: Lo determina una comisión convocada por Hacienda. Por PIB (Producto Interno Bruto) tendencial se entiende el nivel del PIB que habría si la tasa de desempleo se encontrara en su nivel estructural, al igual que la utilización del stock de capital, y suponiendo un factor de productividad total de factores determinado por el comité de expertos.
Inflación estimada: Es la variación porcentual promedio anual del IPC total. La estima Hacienda, en general, de acuerdo a lo establecido en el Informe de Política Monetaria del Banco Central.
Déficit/Superávit fiscal: La diferencia en los ingresos totales y gastos totales en el período que regirá el Presupuesto. Se estima para cada año.
Calce de monedas: En el Presupuesto se da cuenta de las diferencias entre los flujos en diferente moneda y el impacto que esto tiene en las finanzas fiscales. En Chile, es importante porque gran parte de los ingresos son en dólares y los gastos en pesos.
Ejecución presupuestaria: Lo que efectivamente se gasta cada mes y al año de lo estimado en el presupuesto.
