Sin lugar a dudas, el trámite de la reforma tributaria está siendo más complejo de lo que se había pensado. Esto porque la propuesta es técnicamente mala y va más allá de lo que planteaba el programa, especialmente en lo referido a mecanismos de reemplazo del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT). Ha transcurrido el tiempo suficiente para dimensionar los importantes costos en eficiencia que puede tener un cambio radical de un esquema impositivo, que en términos generales ha funcionado bien, y ha permitido que Chile haya sido el país de mayor crecimiento en occidente desde que se implementó en 1984[i]. En este favorable resultado sin duda que los incentivos al ahorro y a la inversión juegan un rol determinante, los cuales se ven fuertemente mermados con la reforma.
Los profundos cuestionamientos a la iniciativa del Gobierno abarcan tres frentes. Primero, y como señalamos en el párrafo anterior, los elevados costos que puede tener en el crecimiento económico, y sobre lo cual se ha generado un consenso bastante transversal. Lo segundo es si efectivamente la reforma recauda lo que se ha planteado (US$ 8.200 millones anuales en régimen). Por último, y probablemente el punto más complejo, es si el destino de esos recursos, que no sólo es poco claro sino que tampoco cumple con lo que se ha dicho, cumpliría el objetivo central: mejorar la calidad de la educación y las oportunidades de los niños más vulnerables. Esto último es muy importante, pues un incremento tributario de esta magnitud, aún con mejoras sustanciales en la forma de recaudar, genera costos que sólo pueden ser parcialmente compensados en el tiempo asociado al uso eficiente de esos recursos. En la presentación de Juan Andrés Fontaine en la Comisión de Hacienda del Senado se incluye un ejercicio que compara a la economía chilena creciendo al 3% y con reforma tributaria, con otra creciendo al 5% y sin reforma. El resultado es que la recaudación en el primer caso es US$ 5.000 (en dólares de 2013) millones más baja en 2023 que la alternativa mencionada[ii].
Nos referiremos a continuación a los dos últimos aspectos mencionados (recaudación y potencial cumplimiento de objetivos), considerando que el impacto macro del proyecto en el crecimiento ha sido ya bastante documentado y, además, ampliamente consensuado.
RECAUDACIÓN PROYECTADA
De acuerdo al Informe Financiero del proyecto de ley, éste recaudaría US$ 8.200 millones (en dólares de 2013) en régimen. Aunque no se conoce en detalle cómo se realizaron los cálculos, en general, de acuerdo a una minuta del Ministerio de Hacienda, se puede ver que se incorporaron como supuesto elasticidades nulas frente a los aumentos de precios que generan los impuestos. Por lo que en la práctica la recaudación podría ser algo menor en algunos casos. A su vez, y seguramente el efecto más importante, al suponer que la reforma no genera consecuencias negativas en ahorro e inversión, podría estar sobreestimándose el crecimiento efectivo, y con esto, la recaudación por impuesto a la renta.
Respecto al uso de la recaudación esperada, la presentación del Ministro de Hacienda, Alberto Arenas, al Congreso señala que más de la mitad de los recursos irán a financiar la reforma educacional (más de US$ 4.500 millones), otra parte se destinaría a políticas en materia de protección social (unos US$ 1.000 millones) y el resto para reducir el déficit estructural (US$ 2.670 millones). Todas cifras aproximadas en base a las referencias oficiales.
Igualmente es importante constatar que para 2014 se espera recaudar en términos netos US$ 740 millones y en 2015 US$ 2.089 millones. Es decir, 25% de la reforma se recaudaría ya en 2015, y estaría incorporada en la Ley de Presupuestos de ese año, la que el Ejecutivo debe ingresar para su tramitación en el Congreso en menos de tres meses. Para esa fecha, ya se debiese establecer un mecanismo consensuado y transparente que explicite el uso de estos recursos a modo de accountability. En efecto, la iniciativa tiene altos costos en materia de ahorro y de crecimiento, que podrán ser parcialmente compensados sólo en medida que se inviertan en capital humano y aumentos en competitividad. La información debe orientarse a entregar esos antecedentes.
LO MÁS COMPLEJO: EL DESTINO DE LOS RECURSOS
Desde una mirada amplia, es efectivo que el país requiere mejorar la calidad de la educación, pero eso no puede servir de justificación para cualquier reforma tributaria ni para cualquier proyecto de reforma educacional. Cómo veremos a continuación, y basado en las iniciativas conocidas, por un lado, no hay luces de medidas que busquen mejorar la calidad de la educación escolar de los sectores más vulnerables, y por otro, porque se destinará una importante parte de los recursos a entregar gratuidad casi universal en la educación superior, lo cual favorecerá principalmente a estudiantes pertenecientes a los deciles superiores de ingreso.
