6 de agosto de 2017

Entrevista a Guillermo Pattillo en Revista LyD: “Nunca un gobierno había dejado al que seguía con un déficit respecto incluso de los compromisos ineludibles, como está ocurriendo ahora”

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  • El economista de la Universidad de Santiago y ex Subdirector de Presupuestos asegura que el nuevo Gobierno deberá realizar tempranamente un importante ajuste fiscal, lo cual no será fácil porque los espacios para hacerlo son en extremo reducidos.

 

¿Cómo califica la gestión fiscal de la actual administración? ¿Ha sido un gobierno fiscalmente responsable?

Creo que es importante, desde ese punto de vista, distinguir dos períodos claramente diferenciados en la conducción económica del gobierno: el del Ministro Arenas y el período actual. Dicho eso, es fundamental, recordar que en el trasfondo de ambas está el hecho que este gobierno, dada su orientación ideológica, ha buscado en más gasto fiscal la solución a una serie de problemas que, en su diagnóstico, tendría la sociedad chilena; así, al concluir su mandato en pocos meses más, el gasto fiscal habrá crecido, al compararlo con el alcanzado en 2013, del orden de 4 puntos respecto del PIB.

Durante la conducción del Ministro Arenas se dio gran importancia al supuesto rol contracíclico que podría tener la política fiscal y el gasto creció con fuerza, primero expandiéndolo en el límite de lo que se podía con una ley de presupuestos que venía del gobierno anterior (construida con un aumento del gasto de 2,1% respecto a la ley 2013 y de 3,9% respecto de la ejecución proyectada para ese año) y luego, en 2015, en una cifra muy alta y que se pensaba ayudaría, además, a producir la recuperación de la actividad económica. Era evidente que eso no ocurriría, pero para la autoridad de la época estaba fuera de discusión que el gasto del gobierno debía jugar un rol cada vez más significativo en la demanda interna. El presupuesto se sobreejecutó en 2014 y 2015 respecto de la ley aprobada (alcanzó a 101,2% y 101,1%, respectivamente).

En 2014 el gasto creció 6,5% a/a y 7,4% en 2015. Hacia el último trimestre de ese año, y ya bajo la gestión del Ministro Valdés, se evidencia una cierta reducción en la tasa de crecimiento del gasto que, al tercer trimestre de ese año, tenía un aumento acumulado de 9,6% a/a. Medida sobre el gasto acumulado móvil en doce meses, la tasa de crecimiento del gasto total del gobierno central pasa de 9,2% en septiembre de 2015 a 7,4% en diciembre, manteniéndose en 2016 por debajo del 6%.

El gasto fiscal crece en 2016 en 3,7% real respecto a 2015 y, por primera vez durante este gobierno, su ejecución es menor al 100% (98,4% de la ley aprobada). El control de la expansión del gasto fiscal pasa a tener un rol relevante en la política fiscal y el supuesto rol contracíclico de ella se aminora significativamente.

A pesar de lo anterior, el déficit efectivo no ha parado de aumentar. En 2013 alcanzó a 0,6% del PIB; en el presupuesto para 2017 se proyecta que llegue a 3,3% del producto. En mi opinión, este es un resultado definitivamente malo y lo es porque no se trata de un déficit transitorio derivado de que la economía se encuentre en una fase de desaceleración también transitoria, sino que el déficit es creciente y persistente, y deriva de un aumento insostenible de gasto en una economía que se encuentra pegada a una tasa de crecimiento bajo (cercano a la mitad de su capacidad tendencial), situación de la cual no se recuperará con ninguna política de demanda.

 

¿Qué tanto ha afectado la baja en el precio del cobre a los ingresos fiscales?

Lo primero es que lo que importa en esto no es solo el precio del cobre, sino las utilidades que obtienen las empresas mineras. Éstas dependen de la evolución también del costo de producción y una cosa que ha sido clave en los años del “boom de los commodities” es también el “boom de costos”. El resultado en las finanzas públicas ha sido marcado y la pérdida de relevancia del cobre viene desde hace cerca de 10 años.

Respecto de Codelco, los aportes al fisco, que alcanzaron su máximo en 2006, al representar 5,6% del PIB y el 22% de los ingresos fiscales totales, han descendido sostenidamente, llegando a representar en 2016 solo el 0,4% del producto y el 1,9% de los ingresos fiscales totales. La otra parte del ingreso directamente conectado al cobre es la tributación de las 10 empresas mineras privadas mayores. En 2015 éstas aportaron al fisco el equivalente a 0,8% del PIB, igual a 3,7% de los ingresos fiscales; en 2016 no aportaron nada y al primer trimestre de 2017, el aporte alcanza a 0,1% del PIB (1,8% de los ingresos fiscales), lo mismo que Codelco.

 

¿Por qué no aumentó la recaudación si con la reforma tributaria se suponía que aumentaría un 3% del PIB?

La recaudación tributaria sí ha aumentado, pero indudablemente el bajo crecimiento de la economía, en parte afectado por esa misma reforma, ha generado al final que la expansión de los ingresos tributarios sea significativamte menor a lo que quienes la plantearon y quienes la aprobaron en el Congreso esperaban.

Si se observa la evolución de los ingresos tributarios netos sin minería, es claro el impacto de la reforma tributaria. En 2014 (después de un aumento de 1,7% en 2013) ellos crecieron 2,8% real a/a, en 2015 lo hicieron en 9,7% y en 2016 en 5,8%. En 2017, acumulado hasta abril, su aumento ha sido de 4,7%. Respecto del PIB estos ingresos pasaron de 15,7% en 2013 y 2014 a 16,9% en 2015 y 17,4% en 2016. El aumento ha sido solo de 1,7 puntos. Así es que si se atribuyera el aumento de la relevancia de los ingresos tributarios netos respecto del PIB completamente a la reforma tributaria (lo que no es exacto), ésta habría hasta ahora conseguido recaudar aproximadamente la mitad de lo que se esperaba.

Lo deficiente de esta reforma es hoy casi un consenso; sus efectos negativos también.

 

¿Cómo ha evolucionado el gasto del Gobierno en remuneraciones? ¿Qué otros items de gasto han crecido de manera significativa durante la actual administración?

Lo primero a destacar es que el gasto corriente del gobierno central es algo más de 80% del gasto total. Respecto de la ejecución de 2016, el gasto corriente representó el 87,3% del total. En los tres últimos años hasta 2016, el gasto corriente ha crecido en promedio un 6% anual. La inversión lo ha hecho en 5,5% y las transferencias de capital en 5,6%. Estas dos líneas hacen el gasto de capital del gobierno central. La primera conclusión clara, entonces, es que lo que más ha crecido, medido sobre la base de la ejecución, es el gasto corriente.

Las tres líneas más importantes del gasto corriente, en orden de magnitud, son: subsidios y donaciones, personal y prestaciones previsionales. Los subsidios han crecido a una tasa media anual entre 2014 y 2016 de 8% y el personal en 6%. En este último se combina, sin embargo, el aumento en la cantidad de gente y el crecimiento de los salarios del sector público. No existe información respecto a la dotación efectiva sino solo hasta 2015, pero la dotación máxima, de acuerdo con los datos publicados en el Informe de Finanzas Públicas de la Ley de Presupuestos 2017, ha crecido a un promedio de casi 4% anual entre 2014 y 2016, y 7% para 2017. Pero además han crecido, y de modo significativo, los recursos para viáticos, horas extraordinarias, honorarios y funciones críticas.

Buena parte del gasto del gobierno central total es gasto corriente y ha sido éste, sin duda, el que más ha crecido durante el actual gobierno.

 

¿Cuál será la realidad fiscal que recibirá el próximo Gobierno y cómo podrá hacerle frente?

La situación fiscal que recibirá como herencia el próximo gobierno es particularmente estrecha por la combinación de un gasto que crece muy por encima de los ingresos y promesas de gasto que implicarán una severa presión económica y social. Tomando la información que provee el último informe de Finanzas Públicas, la situación de mediano plazo es realmente compleja.

De acuerdo al programa financiero que calcula la Dipres cada año al presentarse el proyecto de ley de presupuestos, existe holgura fiscal negativa todos los años hasta 2020. Esto no había ocurrido nunca desde 1990; nunca un gobierno había dejado al que seguía con un déficit respecto incluso de los compromisos ineludibles, como está ocurriendo ahora. La situación efectiva será, sin embargo, mucho peor que la establecida en el programa financiero anterior; la razón es que éste no considera ningún gasto que no sea esencial y, por lo mismo, casi inevitable. No están aquí, entonces, promesas de gratuidad de la educación por arriba de lo ya realizado, o avances en salud que todavía no son ley o reajustes de remuneraciones cuya magnitud exacta es imposible de conocer hoy. Mucho menos, por supuesto, cualquier otra iniciativa que pueda y tendrá un nuevo gobierno.

La situación descrita obligará al nuevo gobierno, si es que pretende ser serio en materia fiscal, a producir muy tempranamente un ajuste importante del gasto fiscal. Los espacios para hacerlo, no obstante, son en extremo reducidos, por lo que no es exagerado decir que la tarea que espera a las futuras autoridades es realmente difícil. Existen espacios de mayor eficiencia, indudablemente, pero no es trivial su racionalización dado el predominio de lo político sobre lo técnico en la discusión pública actual. Por otra parte, si quienes asuman la conducción del país no se comprometen en una rápida reducción del déficit fiscal, tanto cíclicamente ajustado como efectivo, al concluir el próximo gobierno habremos perdido como país buena parte de lo que ha costado décadas de buena conducción fiscal construir.

Sin duda, la otra parte de esta ecuación es maximizar, con las tasas de impuestos actuales (y realizando las correcciones necesarias a la reforma tributaria de este gobierno), los ingresos del fisco. Esto pasa por reducir la evasión en todos los impuestos, pero particularmente en IVA y renta. Una economía que crezca más rápido será también pieza central en este proceso, pero eso recién puede esperarse para la operación renta 2019, por lo que no existe alternativa al ajuste de gasto en 2018.

 

¿Qué cree que pasará con la clasificación de riesgo dado el rápido incremento Deuda/PIB? ¿Está en riesgo la sostenibilidad fiscal?

 

Es muy probable, pero no seguro, que Chile pueda sufrir una baja en la clasificación internacional de los documentos emitidos por el gobierno; no obstante, a pesar de todo lo negativo que es un evento de este tipo, no implica que pasemos instantáneamente de ser solventes a ser los bonos del gobierno considerados “bonos basura”. La baja, si ocurre, será marginal.

Lo que sí importa es que, además del encarecimiento que conlleva en el endeudamiento del país, nos está indicando que estamos transitando en la dirección exactamente contraria a la que deberíamos llevar; que estamos haciendo justo lo que los países que quieren dejar atrás el subdesarrollo no harían jamás. Que una vez más estamos desperdiciando la opción de salir en un plazo finito del “club” en que estamos hoy y pasar al del mundo desarrollado.

 

Proyectos como el Observatorio Fiscal permiten transparentar y acercar a la gente hacia el tema del gasto público. ¿Cómo se puede empoderar a la ciudadanía en la necesidad de estar más conscientes sobre cómo y en qué gasta el Estado?

En términos generales, el Observatorio Fiscal, cuyo trabajo se inició en 2015, pretende básicamente dos cosas: que las personas se informen fácil y oportunamente para así generar un mayor y más efectivo control sobre el sistema público, y, también, incentivar a que el Estado realice una rendición de cuentas más transparente a la ciudadanía.

Actualmente, en nuestro país existe una enorme cantidad de información publicada en los sitios web de las reparticiones públicas. Sin embargo, mucha de ella en archivos no fácilmente utilizables, o agregada de formas no explicadas e imposibles de desentrañar para el público general, o simplemente inconsistente. Todo esto, que da la impresión de gran transparencia, es en realidad solo eso: una impresión; existe una enorme opacidad y recelo desde el aparato público hacia la sociedad a la cual se supone que sirve y por la cual existe. Una forma de avanzar para modificar esta situación es que instituciones independientes, externas a la administración del Estado, generen análisis e información que esté al alcance de todos y que, a través de eso, al conocer la realidad, motive el involucramiento de cada vez más gente en los problemas públicos.

 

De los datos entregados por el Observatorio Fiscal se puede ver que Protección Social es el área que lidera el gasto público, seguido por Educación y Salud ¿Debiera haber un reacomodo de prioridades?¿O sería mejor reasignar dentro de ellos los destinos de los gastos?

Las prioridades reflejadas en la fracción de gasto que concentran los distintos sectores del quehacer público derivan de la interpretación que la autoridad política hace de las prioridades de sus electores. Así, al asumir un nuevo gobierno, en este caso en marzo próximo, es esperable y natural que exista un cambio de prioridades; este cambio ocurre, sin embargo, en el margen. Educación, salud, pensiones, seguridad ciudadana, entre otras, seguirán siendo las prioridades de cualquier gobierno, pero la importancia relativa para asignar nuevos recursos y la forma de lograr los objetivos en cada caso pueden variar significativamente.