13 de Abril de 2017

Anuncio presidencial en materia previsional: criterios políticos impiden una mejor solución

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Finalmente la Presidenta dio a conocer los detalles del proyecto de ley que el Gobierno enviaría en materia de pensiones. En primer lugar, se establecería un aumento en la tasa de cotización de 5 puntos porcentuales (equivalente a un aumento de 50% en la cotización, con cargo al empleador) en 6 años. De éstos, 3 puntos irían a una “cuenta personal” de los trabajadores (“heredables, de plena propiedad”, de acuerdo a lo señalado en el anuncio) y 2 puntos a lo que la Presidenta denominó “Seguro de Ahorro Colectivo”, para mejorar tanto las pensiones en curso (componente intergeneracional o de reparto) como las de aquellos que “logren menor ahorro y pensiones más bajas” (componente intrageneracional). Respecto a la administración de estos recursos, tal como ya se sospechaba de las declaraciones y aclaraciones de los ministros Krauss y Valdés, respectivamente, todo el mayor ahorro sería destinado a una entidad estatal.

Aun cuando desconocemos los detalles de implementación de la propuesta de mayor ahorro previsional del Ejecutivo, estimamos que probablemente no se alcanzarán pensiones tan altas como aquellas que se habrían conseguido en el caso de haber destinado el mayor ahorro a las cuentas individuales de los trabajadores.

En primer lugar, todo apunta a que la entidad pública anunciada fue creada por presiones de carácter político más que por razones técnicas, como de alguna manera lo insinúan las declaraciones del propio Ministro Valdés. De hecho, nada asegura que una entidad estatal como ésta permitirá maximizar la rentabilidad de los ahorros y minimizar los costos de administración, únicas condiciones que aseguran que un mayor ahorro se traduzca en un aumento en las pensiones. Tampoco se da certeza que su carácter “autónomo” permita eliminar los importantes riesgos de captura política de dicha institución. Su creación tampoco reconoce que el mayor ahorro es de propiedad de los trabajadores, y por ende debiesen ser ellos quienes elijan quien administre su ahorro previsional, y no el Estado quien les obligue a invertir sus recursos en la nueva institución pública. Es decir, se le otorga al estado un monopolio sobre la administración de los recursos, obligatorio y sin ninguna competencia.

El 40% del mayor ahorro (2 de los 5 puntos de cotización adicional) corresponden netamente a un impuesto al trabajo formal para financiar pensiones de terceros. Esto podría traer efectos negativos en el mercado laboral, tales como incentivar la informalidad, dado que se rompe la relación entre la cotización de los trabajadores y el beneficio recibido (si la mayor cotización financia las pensiones de “otros”, disminuyen los incentivos a cotizar, a trabajar y se fomenta la informalidad).

Adicionalmente, de acuerdo a lo señalado, una parte (desconocida por ahora) de los 2 puntos adicionales de ahorro entregaría beneficios a los actuales pensionados, lo que implica instalar un componente de reparto en nuestro sistema previsional. Dada nuestra realidad sociodemográfica (donde cada vez hay menos personas activas por personas pasivas), mantener en el tiempo los beneficios que se ofrezcan en un sistema de reparto implica necesariamente elevar fuertemente la carga fiscal futura (puesto que los beneficios terminan excediendo los ingresos por contribuciones).

Si lo que se busca es mejorar las pensiones de quienes tienen un menor ahorro, nuestro sistema ya cuenta con un Pilar Solidario diseñado para ese fin que podría haberse potenciado, el cual se financia con impuestos generales, que generan menos distorsiones que un impuesto al trabajo como el descrito.

Cabe destacar que en régimen los dos puntos adicionales equivalen a cerca de US$1.400 millones anuales. Si el aumento fuera gradual en 6 años (como señala el anuncio), esto equivale a decir que el primer año se dispondría de aproximadamente US$230 millones para mejorar las pensiones “de otros”  (en curso de pago o de quienes coticen poco) pagadas por quienes sí ahorraron[i].

El 60% restante de los 5 puntos se destinaría a una “cuenta personal” de cada trabajador, el cual, a diferencia de lo que se había adelantado, sí sería de su “plena propiedad”, y por ende heredable. Sin embargo, y tal como señalamos anteriormente, preocupa el que en vez de permitirles decidir qué hacer con sus recursos, los trabajadores sean obligados a destinar su mayor ahorro a una entidad estatal con los riesgos antes señalados, que no les asegure bajos costos de administración y elevada rentabilidad.

Además de la institucionalidad y el destino del mayor ahorro, cabe destacar que (con respecto al anuncio realizado por la Presidenta en agosto) se rebajó la gradualidad de su implementación de 10 a 6 años. Esto podría tener efectos negativos en el mercado del trabajo que deben ser evaluados oportunamente.

El anuncio también señaló que se realizarían cambios a la industria actual de administración de fondos previsionales. En primer lugar, se introduciría una participación activa de los afiliados en las políticas de inversión, así como en las políticas de “solución de conflictos de interés” y en el nombramiento de directores en las empresas en que las administradoras invierten los fondos de pensión. Sin embargo, estimamos que los conocimientos que se requieren en esta materia son muy específicos, por lo que cualquier nuevo representante debiese demostrar que cuenta con las competencias adecuadas para abordar este importante desafío, particularmente en materias asociadas a gestión de la cartera de inversiones.

Por último, se anunció que “se crearán mecanismos e incentivos para que el cobro de las comisiones esté relacionado con los beneficios reportados a los afiliados”. Si bien se desconocen los detalles de dicha propuesta, el ministro Valdés habría señalado posterior al anuncio que para ello se utilizaría “un benchmark de referencia, y si la AFP logra ganancias, estas se compartirán entre la administradora y los afiliados, mientras que si las AFP retroceden en retornos, deberán retribuirlo a los cotizantes”. No queda claro quién ni cómo se determinaría dicho benchmark, lo cual resulta clave para evaluar potenciales efectos de dicha medida. No obstante lo anterior, sí se puede señalar que este mecanismo podría ir en contra de la búsqueda de mayores rentabilidades (y por ende, mejorar pensiones), pues podría llevar  a las administradoras a invertir alineados con el benchmark que proponga la autoridad, restringiendo su campo de acción en esta materia.

En suma, nuevamente primaron las decisiones políticas por sobre las técnicas, lo que se traduce en que se obtendrán menores pensiones que las potencialmente alcanzables y en la postergación de decisiones que pueden ser políticamente complejas, pero necesarias para el objetivo final de elevar las pensiones (como elevar la edad de jubilación de la mujeres). Desde el punto de vista técnico, nada justifica la creación de un ente estatal que administre los mayores recursos, ni tampoco el que se le obligue a los cotizantes a entregar la mayor cotización a esta nueva institución, ni el que se financien las pensiones de los que alcanzaron un menor nivel de ahorro con un impuesto al trabajo en vez de rentas generales. Se perdió así la oportunidad de realizar una reforma a nuestro sistema previsional que maximizara el incremento en las pensiones como resultado de un mayor ahorro.


[i] Esto supone que el aumento de la cotización se distribuye cada año de acuerdo a lo señalado para la situación de régimen: 60% a ahorro “personal” y 40% a ahorro colectivo.