Con el diagnóstico de que la frágil institucionalidad indígena ha generado una creciente agudización de la violencia en la zona sur del país y que la política de entrega de tierras, amparada en la Ley 19.253, se configura como una piedra de tope para la instauración de la paz social en la zona, en cuanto reproduce e intensifica el conflicto, Libertad y Desarrollo y la Multigremial de La Araucanía realizaron el estudio “La política de entrega de tierras: análisis y desafíos de cara a un nuevo paradigma de la política indígena”.

En el informe se establece que un análisis pormenorizado de la institucionalidad en materia indígena permite evidenciar la necesidad de establecer un nuevo orden, que opere bajo la lógica de un paradigma diferente, respondiendo a las necesidades actuales de los pueblos indígenas fomentando su desarrollo integral.

Así, en la revisión de los antecedentes históricos, se indica que han pasado 22 años desde que se inició en Chile un proceso de “restitución de tierras” con los pueblos indígenas, el cual pretendía dar solución a los constantes conflictos en materia de propiedad indígena. “A pesar de ello, esta situación continúa siendo la principal arista de las desavenencias entre estos grupos y el Estado, aunque dicha materia actualmente está regulada por la Ley Nº 19.253, comúnmente conocida como ´Ley Indígena´”.

Según el análisis, a grandes rasgos, la “Ley Indígena” pretende otorgar un marco jurídico a diversos aspectos de los pueblos indígenas de nuestro país. De este modo, se instauran criterios sobre la calidad indígena y requisitos para la conformación de comunidades. Además, la ley declara como un deber del Estado la protección y promoción del desarrollo de dichos pueblos, estableciendo como eje central de esta política, la tierra. Conforme a ello, se define lo que se entenderá por “tierra indígena”, especificando que ésta no podrá ser enajenada, gravada, embargada, ni adquirida por prescripción, salvo en casos específicos previa autorización de la CONADI. “Un simple análisis de esta norma, permite establecer que ésta no contempla medidas que apunten a otros usos productivos de la tierra”, dice el estudio.

Adicionalmente, el informe indica que esta ley contempla la creación de un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas, el cual es administrado por la CONADI, y que tiene como finalidad la adquisición de tierras para comunidades y personas indígenas. Sin embargo, éste no ha estado exento de cuestionamientos, ya que ha sido la principal causa de las tensiones y conflictos que se viven hoy en nuestro país, al fomentar la violencia como recurso reivindicativo.

De la misma forma, el estudio explica que, a pesar de los constantes aumentos presupuestarios de la CONADI para la compra de predios, se ha instalado en la zona un discurso radicalizado en cuanto a la reivindicación de terrenos, situación que tiene principalmente dos grandes causas:

1. La redacción del artículo 20 letra b) de la Ley Indígena que entrega un margen de interpretación amplio, el cual, es utilizado por las comunidades para su beneficio y por las autoridades para manejar ciertas situaciones de tensión;
2. Las disposiciones establecidas en el artículo 6° del Decreto Supremo N° 395, que permite a la CONADI otorgar beneficios a comunidades que no necesariamente los merecen.

En cuanto a la política de tierras y la violencia, el análisis indica que, si bien la política de tierras amparada por la Ley Nº 19.253 de 1993, tenía entre otros objetivos instaurar un sistema que regularizara las demandas de tierra por parte de los indígenas, no ha sido posible dar solución a dicha situación, y peor aún, se han acrecentado los niveles de violencia por parte de grupos radicalizados. En efecto, el conflicto ha adoptado nuevas expresiones, que dicen relación con una expansión de los hechos violentos a otras regiones del país, como la del Biobío y de los Ríos. Además, esta situación no es sólo a nivel territorial, sino que también abarca nuevos focos.

A pesar que el proceso de entrega de tierras ha sido constantemente cuestionado, no se ha avanzado hacia un sistema que perfeccione los mecanismos de dicha política. “En una primera instancia, no existe una cuantificación inicial válida de los tipos de problemas de restitución de tierras, ni de la cantidad de demandas. Así, se da cuenta de la ausencia de estudios de títulos u otros que demuestren realmente la cantidad de tierras en conflicto, lo cual imposibilita la creación de un diagnóstico fidedigno que permita generar una estrategia final. Por otro lado, no se observa un orden cronológico de prioridades de compra en cuanto a las solicitudes aceptadas, dejándose a las comunidades generalmente pacíficas postergadas y privilegiando a los grupos más exaltados”, ahonda el estudio.

El informe también revisa la evidencia comparada en países con experiencia en procesos y mecanismos de mediación y compensación de demandas –mayormente territoriales que los pueblos originarios han manifestado. Se trata del caso de Nueva Zelanda, Australia y Canadá.

Al respecto, se puede mencionar que todos los países cuentan con una institucionalidad robusta e imparcial, lo cual genera procesos de demandas ajustadas a derechos, y en los cuales todos los actores se encuentren informados y representados -evitando situaciones de incertidumbre-. Además, permite establecer soluciones definitivas a las demandas, estableciendo criterios claros para su formulación y tramitación. Del mismo modo, la experiencia señala que todo reclamo de tipo reivindicativo supone la aprobación de la comunidad en su totalidad. Es decir, se asegura que las voces representantes efectivamente manifiesten las necesidades del resto, lo que evitaría disputas futuras. Finalmente se establecen mecanismos compensatorios alternativos a la entrega de tierras (como una compensación económica), los cuales apuntan muchas veces a proporcionar herramientas que permitan un desarrollo integral de dichos pueblos.

Con estos antecedentes, Libertad y Desarrollo y la Multigremial de La Araucanía concluyen que la política nacional de entrega de tierras ha demostrado ser una de las grandes causas del conflicto mapuche y su actual radicalización, al generar incentivos perversos en el proceso de reivindicación de tierras. De esta forma, se sugiere su modificación, con el fin de mejorar el proceso de restitución de tierras, poniendo énfasis en un desarrollo integral de los pueblos indígenas.

Así realizan las siguientes propuestas:

Disposiciones legales

Es necesario modificar cómo operan los mecanismos de financiamiento que dan solución a los problemas de tierras, estableciendo criterios objetivos para entregar una aplicabilidad a una comunidad indígena. De este modo se sugiere que la comunidad demandante debe ser originaria del título de merced, y que sólo se pueda iniciar un proceso de reivindicación de tierras, es decir, que la eventual subdivisión de la misma no suponga una nueva demanda.

Por otro lado, es necesario que todos los procesos de reclamo estén acompañados de un exhaustivo estudio del título de merced demandado, en el que se especifique la causal del desmedro. Conjuntamente se deberán descartar criterios demográficos y de ancestralidad territorial, debido a que supone un riesgo para la propiedad privada de la zona.

Una vez aclarados los criterios, se debe crear un equipo técnico encargado de realizar un Catastro de Comunidades a las cuales les corresponde aplicabilidad y por tanto, derecho a compra de tierras. En razón de lo anterior, urge hacer un registro de la cantidad de tierras que se deberán comprar para satisfacer la demanda de las comunidades a las cuales les corresponde aplicabilidad.

Fomento Productivo

Las compras deben ir acompañadas de un sistema de desarrollo productivo, donde las comunidades además de derechos, tengan obligaciones. Este apoyo productivo debe ser limitado y no en desmedro de la población rural no mapuche. Se debe tener en cuenta que según estudio de la Universidad de La Frontera, el 60% de las tierras entregadas a comunidades mapuches desde la entrada en vigencia de la Ley Indígena, están abandonadas (sin moradores y sin producción).

Compensaciones Alternativas

Se deben buscar medidas alternativas a la compra de tierras, como lo son las compensaciones económicas. No se debe olvidar que cerca del 60% de la población mapuche vive en Santiago y sólo el 25% en la Novena Región, siendo una parte de esta última cifra, miembros de comunidades y por tanto, población rural. De esta forma, se sugiere estipular salidas alternativas a la compra de tierras, consultando con los mismos indígenas.

Además, si las comunidades o sus miembros solicitan tierras o compensación, debe existir una cláusula en la Escritura de Compraventa o de Entrega de Beneficio donde esa comunidad, personas que la integran y su descendencia, renuncian a cualquier demanda futura por más tierras u otro beneficio compensatorio. De la misma forma, se deben establecer prioridades en la realización de las compras, atendiendo a objetivos específicos y no a la presión de la comunidad. Conjuntamente el Estado no debe negociar o beneficiar a personas o comunidades que hayan participado en hechos de violencia como medida de reivindicación de derechos. En este punto es necesario mencionar que sólo el 2% de los delitos de violencia rural con connotación indígena logra condena.

Todas las disposiciones anteriores no son posibles sin una revisión y modificación a los criterios que permiten la creación de nuevas comunidades indígenas y a la adquisición de calidades indígenas, cuestión totalmente accesible y permisible para cualquier persona bajo el actual sistema de acreditación.

 Estudio completo: La política de entrega de tierras análisis y desafíos de cara a un nuevo paradigma de la Política Indígena