Entrevista a Ignacio Irarrázaval: “En procesos de descentralización, el ciudadano debe saber quién se hace responsable de cada cosa, y eso no está nada claro en la actual institucionalidad”

Mucho se ha hablado sobre la necesidad de lograr una verdadera descentralización en el país, dando más autonomía a las regiones. El 2017 se aprobaron dos proyectos relacionados con el tema: uno referente a la elección popular de gobernadores regionales y otro relativo a la transferencia de competencias desde el gobierno central. Sin embargo, lejos de ser un avance, generan una serie de incertidumbres sobre su efectividad y operatividad. Sobre qué se viene a futuro conversamos con Ignacio Irarrázaval, Director del Centro de Políticas Públicas UC.

¿Es la elección directa de gobernadores regionales la manera de dar más autonomía y representación a las regiones?

En la literatura sobre el tema se sugieren frecuentemente tres formas de descentralización. Administrativa, referida a la autonomía de gestión que tienen los gobiernos subnacionales para cumplir con sus funciones; fiscal, relacionada con la proporción de los recursos públicos que los gobiernos subnacionales pueden comandar autónomamente; y, finalmente, descentralización política, que se refiere a la capacidad que tienen los ciudadanos de elegir a sus representantes en los niveles de gobierno subnacionales.

Irarrázaval explica que tanto en el informe del Consorcio de Reforma del Estado 2009 como en otros documentos posteriores, hubo pronunciamientos por no avanzar en la descentralización política en la medida en que no existiese un buen correlato con lo administrativo y fiscal, pues es arriesgado elegir autoridades con alta representación. "Los futuros gobernadores regionales acumularán más votos que los senadores, pero aún no tienen funciones claras ni tampoco los recursos suficientes. El año 2017, el ejecutivo propició una tramitación zigzagueante y a pie forzado que terminó con las leyes –21.073 y 21.074– que conocemos. Se logró el objetivo de tener elección directa de gobernadores regionales, pero a costa de un escenario muy incierto en términos de financiamiento y atribuciones", asegura.

"Algunas personas afirman que la única manera de avanzar en la descentralización era arriesgándose a la elección directa de gobernadores regionales y, desde ahí, construir el detalle de la institucionalidad faltante. En mi opinión, esta es una apuesta muy peligrosa pues puede caer fácilmente en populismos y caudillismos", asegura, haciendo hincapie en que "un precepto fundamental en procesos de descentralización es que el ciudadano sepa quién se hace responsable de cada cosa, aspecto que no está para nada claro en la actual institucionalidad".

El 2020 debutará la elección directa de los gobernadores regionales. Sin embargo, aún falta una reforma a los gobiernos regionales en materia de financiamiento y competencia, ¿Por qué línea debieran venir esos cambios?

Para implementar estas leyes el gobierno debe redactar nueve reglamentos; dos de los cuales se refieren precisamente a marcos presupuestarios y otro a competencias.

En relación con los presupuestos es muy importante definir cuál será el alcance del presupuesto regional. Hasta la fecha éste considera la participación de la región en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y gastos de operación. Sin embargo, debe precisarse si los recursos para financiar las eventuales competencias que se traspasen ingresarán o no a ese presupuesto. También es necesario normar respecto a la información que se dispondrá en la región en relación con los recursos nacionales que se invierten en ésta, los que son obviamente de interés para los futuros gobernadores regionales. También se ha hablado de elaborar una ley de rentas regionales que traspase a las regiones una parte o ciertos tributos específicos, como podría ser el Impuesto Específico a la Minería. Creo que este último aspecto generará una discusión bastante larga.

Por otra parte, si bien la Ley 21.074 establece un mecanismo de transferencia de competencias, lo hace en términos bastante generales. La mayor dificultad consiste en dirimir qué son competencias traspasables en los ámbitos de fomento productivo, ordenamiento territorial y desarrollo social. Si se recorren las funciones y atribuciones de todos los ministerios y servicios públicos que intervienen en estos ámbitos, el listado puede ser infinito. Más aún, la ley establece que la transferencia de competencias también puede incluir la adaptación de instrumentos nacionales. En definitiva, se requiere un criterio claro para definir qué tarea específica es la que se está traspasando, cuáles son las responsabilidades que asume el nuevo ejecutor y, particularmente, cómo se pueden estimar los recursos que deberán traspasarse para la ejecución de esta nueva función. Demás está decir que, para prevenir traslapes o duplicación de tareas, los recursos asociados a una determinada competencia deberán sustraerse de la institución de origen para sumarse a la nueva institución que los albergue.

Cabe destacar que correspondería formular una ley o reglamento de responsabilidad fiscal para los gobiernos subnacionales.

LOS PROT Y LAS ÁREAS MUNICIPALES

En todo el debate sobre descentralización hay dos temas centrales que se han discutido poco. Estos son los Planes de Ordenamiento Territorial (PROT) y las Áreas Metropolitanas.

Irarrázaval sostiene que el PROT podría ser un instrumento bien interesante para dar certezas sobre las posibilidades de inversión en los territorios. Sin embargo, los contenidos que considerará están poco explicitados y exigen poca fundamentación. "Hay un peligro aquí de comenzar a definir “vocaciones productivas” de los territorios con un grado importante de arbitrariedad", advierte.

Otro desafío interesante se refiere a las Áreas Metropolitanas, pues a juicio del experto, ciertamente hay ciudades conurbadas que están divididas en municipios que muchas veces no se coordinan adecuadamente para resolver los problemas comunes que los afectan. No sólo es el caso del Gran Santiago, sino también de Valparaíso, Viña del Mar, Villa Alemana, Quilpué o bien Concepción, Talcahuano, Tomé, Hualpén, San Pedro de la Paz y otras ciudades. Nuevamente, si bien esta iniciativa tiene potencial, existe el problema del traslape de funciones entre los distintos gobiernos que actúan sobre el mismo territorio.

¿Cómo se compatibilizan las políticas regionales con las comunales?

En lo formal, la ley apela a una coherencia entre los distintos instrumentos de planificación del gobierno regional y el comunal, pero el criterio predominante es “Top-Down” (desde arriba hacia abajo). Es decir, la última palabra en términos de aprobaciones la tiene el nivel regional, si es que no el nivel nacional. Esto sucede en los instrumentos de ordenamiento territorial como en los de desarrollo.

 ¿Qué rol cumplen los municipios en esta descentralización y cómo potenciarlos?

Esta legislación en la práctica no toca directamente a los municipios, salvo en lo referido a las áreas metropolitanas. Hay una variedad de temas adicionales referidos a lo municipal, como el perfeccionamiento del Fondo Común Municipal, la creación de otros fondos de compensación, la implementación de la ley de plantas municipales, entre otros.

Fuente: Revista LyD.-