La pesada mochila fiscal que cargará el próximo gobierno

Por Hermann González, Economista Principal BBVA Research Chile, Vicepresidente del Consejo Fiscal Asesor del Ministerio de Hacienda y Académico de la Universidad de Chile. @hegonzalb

Cuando se diseñó el programa del actual gobierno, a mediados de 2013, la economía crecía a tasas entre 4% y 5% anual y todas las fuentes de información relevantes, como el Banco Central, el Ministerio de Hacienda, el Fondo Monetario Internacional y los analistas que responden la Encuestas de Expectativas Económicas proyectaban que la economía crecería en torno a ese mismo ritmo en los años siguientes. En consecuencia, se estimaba que ese crecimiento, junto con los recursos de la reforma tributaria, permitiría financiar un ambicioso plan de aumento permanente de gasto público y, al mismo tiempo, cerrar el déficit estructural el año 2018.

Además de cerrar el déficit, el programa proponía crear por ley un Consejo Consultivo Fiscal, con mayores atribuciones a las que tiene actualmente y reforzar la Ley de Responsabilidad Fiscal. Lamentablemente, esas buenas intenciones chocaron con la realidad y ninguno de los compromisos se habrá cumplido al final de esta administración.

La reforma tributaria fue aprobada durante el primer año de gobierno y rápidamente se observó una aceleración del gasto público, que pasó de crecer 3,9% promedio anual en 2011-2013 a 6,8% promedio anual en 2014-2015. En momentos en que esto ocurría, el PIB y el precio del cobre experimentaban un ajuste significativo, lo que comenzaba a afectar seriamente la capacidad de generación de ingresos fiscales de largo plazo. En la práctica, la reforma tributaria no estaba permitiendo aumentar los ingresos fiscales como porcentaje del PIB, sino solo permitía compensar la pérdida de recaudación asociada al menor crecimiento y precio del cobre. La consecuencia de esta combinación fue un aumento del déficit fiscal efectivo y estructural y un incremento sostenido de la deuda pública que prácticamente se duplicó, pasando desde 12,7% del PIB en 2013 a cerca de 25% del PIB este año.

¿Reaccionó la política fiscal al drástico cambio del escenario macroeconómico? La verdad es que sí lo hizo, pero esta reacción fue tardía y coincidió con la llegada del Ministro Valdés, que ha hecho importantes esfuerzos por contener las presiones de gasto.

Más allá de las críticas que se pueden hacer a la gestión reciente, es necesario tener presente que la pérdida del ancla fiscal se produjo antes, entre los años 2008-2009, cuando en un contexto de crisis internacional y recesión interna, se implementó una cláusula de escape de facto que contempló un aumento del gasto público de 16,5% en términos reales, la utilización de US$ 9 mil millones de los fondos soberanos y un déficit estructural superior a 3% del PIB. Desde entonces, si bien año a año se ha implementado estrictamente la regla fiscal, la inexistencia de una meta fija de balance estructural ha generado espacios para una mayor discrecionalidad de la política fiscal. La regla ha mostrado ser insuficiente para proporcionar un ancla a la economía y, como consecuencia de esto, ya surgen las primeras voces que proponen complementarla con límites al endeudamiento para generar una mayor disciplina.

La experiencia de la crisis dejó de manifiesto la necesidad de definir cláusulas de escape ex ante y delinear un claro camino de consolidación fiscal para los años siguientes, para enfrentar futuros eventos de este tipo. Además, una consecuencia de la crisis y del insuficiente ahorro posterior, es que la principal herramienta fiscal para hacer frente a eventos externos adversos, el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), acumula US$ 14 mil millones, comparado con los US$ 20 mil millones que tenía en 2008. Es decir, transcurridos ocho años, hoy el país está menos preparado para enfrentar un evento de crisis externa.

Por su parte, la combinación de mayor endeudamiento público y bajo crecimiento económico llevó a una baja en la clasificación de riesgo. En este contexto, será un gran desafío para la próxima administración enfrentar mayores costos de financiamiento, acomodar un programa de gobierno dadas las inéditas holguras negativas que se proyectan y, al mismo tiempo, tener como objetivos prioritarios retomar el crecimiento y avanzar decididamente hacia la consolidación fiscal, condiciones necesarias para evitar que se produzcan nuevos ajustes a la clasificación soberana.

Por último, cabe señalar que la evidencia para países desarrollados muestra que las reglas fiscales no han sido suficientes para mantener un bajo costo de financiamiento (IMF Fiscal Monitor, abril 2017), de ahí la importancia de retomar la discusión para contar con un Consejo Fiscal autónomo, creado por ley y con mayores atribuciones, de manera que sirva como un mecanismo de control de las decisiones fiscales, eleve los riesgos reputacionales de incumplir los compromisos, genere mayor conciencia y debate sobre la situación de las finanzas públicas y contribuya a mantener una conducta fiscal responsable y una senda de gasto público sostenible.

Fuente: Revista LyD.-