Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático: Desafíos para Chile

Desde el 7 y hasta el 18 de noviembre se estará realizando la 22a Conferencia de las Partes de la Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 22) en Marrakech, Marruecos.

El año pasado, en la COP 21 de París, 195 países alcanzaron el denominado Acuerdo de París (una suerte de sucesor del Acuerdo o Protocolo de Kioto), cuyo objetivo es mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2°C con respecto a los niveles preindustriales y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento a 1,5°C. Para conseguirlo, las Partes se propusieron reducir progresivamente las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI).

A partir de la adopción del susana-jimenez-horizAcuerdo, cada Estado tendría plazo hasta abril del 2017 para ratificarlo, entrando en vigor solo cuando al menos 55 Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) que representen al menos el 55% de las emisiones totales de GEI lo hubieran ratificado, aceptado, aprobado o se hubieran adherido al mismo. Este umbral fue alcanzado más rápido de lo esperado (5 de octubre), debido seguramente a la lógica de este Acuerdo que suponía en envío previo de las Partes de sus compromisos de reducción, iniciando así su vigencia el 4 de noviembre del 2016.

Actualmente ha sido ratificado por cerca de 100 países, lo que no incluye a Chile puesto que recién a fines de septiembre ingresó el proyecto de ley al Congreso donde aún debe ser aprobado. En todo caso, es muy probable que ello ocurra sin mayores contratiempos, considerando que Chile ha participado activamente de las cumbres climáticas y ya ha comprometido metas de reducción de emisiones.

En efecto, el país presentó en la COP 21 su Contribución Nacional Determinada (NDC) en la cual comprometió una reducción de 30% de las emisiones de CO2 por unidad de PIB al 2030, tomando como base de comparación el año 2007 por ser el año pre crisis internacional. Propuso además que, de recibir ayuda financiera internacional, y sujeto al ritmo de crecimiento económico, esta meta podría incluso aumentar hasta 45%. Es decir, las NDC de Chile fueron supeditadas a los niveles de crecimiento económico y al apoyo de entidades internacionales, lo que parece del todo razonable.

La expectativa respecto de la COP 22 Marrakech es que se inicie el trabajo para establecer metas específicas y se sienten las bases para redactar los reglamentos.  Es decir, se debiera mapear la ruta para alcanzar las metas propuestas, lo que forzará a los países a concretar sus promesas de descarbonización. Por su parte, se debieran destinar esfuerzos para alcanzar acuerdos de cómo financiar los compromisos de reducción de emisiones de GEI, lo que supone obtener de las Partes que son países desarrollados financiamiento por US$100 mil millones anuales para el 2020, con la finalidad de prestarles asistencia tanto en la mitigación como en la adaptación al cambio climático a las Partes que son países en vías de desarrollo.

A un día del cierre de la Conferencia, los resultados concretos de la cumbre climática aún son desconocidos y ha habido cierto cuestionamiento al secretismo con que se ha manejado el borrador del principal documento político resultantes, titulado “Llamada a la acción climática de Marrakech”. Al parecer se trataría de una declaración de buenas intenciones de los países a fin de mantener la voluntad política alcanzada en el Acuerdo de París, mostrando disposición a implementar  acciones y medidas a nivel nacional.

Otro tema que empañó el optimismo que primó en la cumbre anterior, cuando se logró el histórico compromiso por parte de los dos mayores emisores, EEUU y China (que representaban el 28,6% y 14,5%, respectivamente, de las emisiones de CO2 el año 2013 según el Banco Mundial), fue el resultado de la elección en EEUU. Esto, producto del conocido escepticismo que ha revelado el Presidente electo, D.Trump, y que en los últimos años ha sido muy crítico respecto a destinar recursos a la causa del cambio climático en vez de reservarlos para otros fines. De hecho, prometió durante su campaña salirse del Acuerdo de París, que fue suscrito por EEUU recién en septiembre pasado. Lo anterior sería difícil de materializar, puesto que tendría que esperar tres años para ello, pero en el intertanto no es posible descartar que decida retirar parte del financiamiento a programas de cambio climático y marginarse de la elaboración del reglamento del Acuerdo, requerimiento necesario para su posterior aplicación.

Impacto para Chile

Chile es responsable de apenas 0,23% de las emisiones de CO2 a nivel mundial, su nivel de emisiones per cápita de CO2 no alcanza ni la mitad del promedio de la OCDE y ciertamente ha sido un contribuidor menos que marginal a la acumulación histórica de GEI. Sin embargo, las autoridades del país han comprometido metas concretas para contribuir a la reducción de emisiones de GEI y es esperable que tras la COP 22 entremos en la fase de definir con qué medidas se alcanzará el compromiso adquirido.  Si bien Chile cuenta hoy con más información y un análisis de escenarios con distintas alternativas de mitigación (proyecto MAPS), aún no se conocen las medidas concretas y mecanismos que se tomarán y, consecuentemente, tampoco los costos involucrados.

Lo anterior revela un grado de precariedad altamente preocupante: el país ha comprometido metas concretas y está ad portas de ratificar el Acuerdo en el Congreso, pero no existe aún una estructura institucional ni los procedimientos necesarios para garantizar que las medidas cumplan con requerimiento mínimos que eviten convertir tales compromisos en una amenaza al desarrollo sustentable. ¿Qué industrias específicas van a asumir las reducciones? ¿Bajo qué esquema? ¿Cómo se va a llevar a cabo la asignación de cuotas? ¿Cuáles serán los criterios? ¿Se generará un mercado de carbono inter industrias?

Cabe señalar que el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992) establece que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Pues es precisamente el concepto de costo-efectividad el que debe ser incorporado formalmente para alcanzar el máximo beneficio ambiental, social y económico, al menor costo posible.

Dado que Chile ya ha establecido metas y está en vías de firmar un acuerdo vinculante de reducción de emisiones, resulta indispensable que se desarrolle una institucionalidad y normativa coherente con los compromisos que se van a adquirir. Eso pasa por privilegiar una mirada multisectorial al tema del cambio climático, con una figura que podría ser similar al actual Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático, pero más reforzado. Se requiere una estructura formal, que permita realizar estudios no solo de medidas de mitigación costo efectivas, sino más importante aún, avanzar en planes de adaptación que tengan una mirada integral y que permita destinar los siempre escasos recursos públicos a los fines de mayor rentabilidad social. Igualmente, se necesita establecer procesos para la determinación de estas medidas, que incluyan análisis costo-beneficio, alternativas de financiamiento, procesos de consulta pública, instancias de reclamación, etc. a fin de evitar la toma de decisiones discrecionales por parte de la autoridad que resultan altamente costosas para el país.

En todo caso, hay buenas noticias en el horizonte, que dicen relación con los avances tecnológicos. Éstos debiera ayudar a cumplir con los compromisos adquiridos en Chile y el mundo. Un área especialmente relevante en los últimos tiempos ha sido la energía, con fuentes de energía limpia (como la generación solar y eólica) que han mostrado una significativa caída en sus costos de desarrollo. Si a ello se suman probables futuras innovaciones tecnológicas y el desarrollo de baterías de almacenamiento de menores costos, es posible vislumbrar un cambio significativo en la composición de nuestra matriz energética futura que contribuirá a cumplir con nuestros compromisos, en un ambiente no restrictivo.

Conclusiones

El desafío para Chile y el resto de los países en vías de desarrollo que se sumaron al Acuerdo sobre cambio climático es implementar su contribución nacional evaluando las medidas factibles de realizar bajo las lógicas del desarrollo sustentable. Para ello, deberán establecer mecanismos apropiados para priorizar acciones costo-efectivas y buscar recursos que las financien, lo que será un factor clave para cumplir los compromisos al menor costo posible.

Por último, no hay que olvidar que aún no se dispone de información concluyente sobre cuál es la real magnitud del impacto de la actividad humana en el proceso de cambio climático[1]. Se requiere avanzar en estudios concluyentes y desideologizados para probar de manera fehaciente la relación entre las emisiones de CO2 de origen antropogénico y el clima, a fin de fundamentar científicamente la decisión de aumentar o relajar los compromisos adquiridos en las futuras revisiones quinquenales del Acuerdo.

[1] Aún cuando la Organización Meteorológica Mundial (WMO) advirtió que los niveles de dióxido de carbono excedieron las 400 partículas por millón, lo que sería 40% superior a las cifras pre industriales y el nivel más alto en millones de años.

Análisis de Susana Jiménez, Coordinadora de Políticas Públicas de Libertad y Desarrollo.-