Modificaciones a la ley de aportes: Las mejoras aún son insuficientes

 

viviendaLa semana pasada el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) presentó a la Comisión de Vivienda y Urbanismo del Senado una minuta con propuestas que modificarían el proyecto de ley (PdL) de Aportes al Espacio Público (Boletín 8.493). Si bien el cambio en la redacción del proyecto que incorporaría estas modificaciones aún no se encuentra disponible, nos parece relevante realizar un comentario oportuno sobre éstas.

Como veremos a continuación, a pesar de las mejoras presentadas, la iniciativa requiere de cambios más radicales a los presentados, tales como asegurar que exista una sola mitigación, que se pague sólo por la externalidad del proyecto a ser desarrollado y se genere mayor certeza por el aporte que se debe pagar.

¿Qué es el proyecto de aportes?

En agosto de 2012 fue ingresado un PdL que buscaba legislar cuánto deberían mitigar los desarrolladores de proyectos inmobiliarios, conocido como Aportes al Espacio Público[i]. Ante el cambio de Gobierno, y no obstante estar en su segundo trámite legislativo, su discusión fue suspendida. Recién en junio de 2015, el Ejecutivo ingresó una indicación sustitutiva reemplazando la totalidad del proyecto original. La indicación sustitutiva plantea que los proyectos inmobiliarios no sólo deberían mitigar el efecto local, sino también recoger el impacto causado en la ciudad.

Para ello, se dividió el pago del aporte en dos pagos por dos tipos de mitigaciones: las directas e indirectas.

a) Mitigaciones Directas: todos los proyectos inmobiliarios que conlleven crecimiento urbano por extensión o densificación deberán mitigar el impacto local a través de medidas relacionadas con gestión, operación e infraestructura del transporte público en un área cercana[ii].

En reemplazo a los EISTU (que son los Estudios de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano) PdL propone presentar un Informe de Mitigación de Impacto Vial (IMIV) que proponga neutralizar los efectos en el sistema de transporte local. Se plantea que este informe sea elaborado por un profesional inscrito en el registro de consultores creado para estos efectos. La aprobación de este informe será requisito previo al otorgamiento de los permisos de urbanización y densificación.

b) Mitigaciones Indirectas: todos los proyectos inmobiliarios deberán realizar un aporte para la ejecución de obras de desarrollo al espacio público y al sistema de transporte. Este aporte podría ser monetario o, alternativamente, en ejecución de estudios de prefactibilidad o relacionados con el Plan de Inversión[iii]. Los recursos recaudados por la mitigación indirecta serían para toda la ciudad, con el objeto de mejorar la “cohesión social” y “sustentabilidad urbana”.

El cálculo de este tipo de mitigación sería proporcional al tamaño del proyecto, destino, localización e intensidad de uso del suelo hasta el 44% del avalúo fiscal del terreno.

Los fondos recaudados[iv] deberían cumplir con las siguientes condiciones: i) el gasto en administración no podrían superar el 10% de los fondos recaudados; ii) al menos el 70% de los aportes recaudados, deducidos los gastos de administración, deberían ser invertidos en transporte; y iii) el 30% deberían destinarse a espacios públicos plazas.

Además, el PdL define “zonas de saturación severa” cuando la velocidad promedio, en un período no especificado, sea inferior a 15 kilómetros por hora. En estos casos, el área de intersección pasa de la octava a la vigésima intersección. En estas zonas los municipios deben elaborar un “plan maestro de mitigaciones de transporte”. En estas zonas el aporte se distribuirá de la siguiente forma: el 70% de los recursos de la mitigación indirecta se destinaría a un plan maestro de mitigación y el 30% restante a la ejecución de obras.

 

¿Hacia dónde apuntarían las principales modificaciones?

El martes 15 de diciembre, ante la discusión generada por la indicación sustitutiva ingresada por el Ejecutivo, el mismo Ejecutivo presentó una propuesta para modificar ciertos aspectos del proyecto de ley y hacerse cargo del reclamo de las municipalidades para destrabar la tramitación del proyecto. A continuación se entrega una descripción de las principales modificaciones relacionadas con la mitigación indirecta, mitigación indirecta y el cambio en la gradualidad y/o transitorios.

Mitigaciones directas:

  1. Para la mitigación directa, excluyen las soluciones de adquisición de bienes destinados a los servicios de transporte.
  1. Se cambia el concepto de “transporte” por “movilidad”. Y precisa que deben mitigarse los “impactos sobre movilidad”. Además, se definen los determinantes del impacto del proyecto basados en: la tasa de generación de viajes, ubicación e intensidad.
  1. Se establece como ventanilla única el sistema electrónico (antes era opcional).
  1. Divide a los proyectos en 3 tipos:  a) Los proyectos exentos, dado que no producen impacto relevante en su entorno y no requieren informe.   b) Los proyectos que generan un impacto menor y que requiere de un informe que explicite el cumplimiento de los estándares suscrito por el proyectista. Este informe debe ser revisado por la unidad municipal.   c) Un tercer grupo cuyo impacto es significativo y que requiere de un informe que debe ser elaborado por un consultor inscrito en el Registro. Este informe debe detallar tanto los impactos y como pretende mitigarlos.
  1. En cuanto al procedimiento y garantía de la mitigación directa, se establece un plazo máximo de 240 días, silencio positivo y establece un recurso de reposición y jerárquico para impugnar las resoluciones. Extiende la vigencia del IMIV hasta 3 años para obtener el permiso y hasta 10 años para solicitar la recepción definitiva de las obras.

 

Mitigaciones Indirectas:

  • En la minuta se explicita el cálculo que se realiza para estimar la mitigación indirecta:

1.- En el caso de las viviendas tengan destino uso residencial, el pago de la mitigación dependerá de la densidad de habitantes (Dh). La fórmula propuesta es:

% = (Dh)*11/500, es decir, si tengo un proyecto habitacional que tiene una densidad de habitantes de 1.000. La mitigación indirecta que debería pagar es:

(avalúo fiscal x (1.000)*11/500)%) = avalúo fiscal x 22%

Si un proyecto con uso residencial tiene 2.000 o más habitantes, se aplicaría el tope máximo de 44%.

2.- En el caso de proyectos con otros usos, el pago de la mitigación indirecta depende de la densidad de los ocupantes (Do). En este caso, la fórmula propuesta es:

% = (Do)*11/500, es decir, si tengo un proyecto habitacional que tiene una densidad de ocupacional de 1.000. La mitigación indirecta que debería pagar es:

(avalúo fiscal x (1.000)*11/500)%) = avalúo fiscal x 22%

En este caso, el máximo a pagar también es el 44%.

  • Los planes de inversión serán comunales y en las “ciudades intercomunales”, además habrá un “plan intercomunal” que deberá ser aprobado por el GORE.
  • Se eliminan las Corporaciones Regionales (que era la institucionalidad que generaba el PdL para administrar los recursos que se recaudan de los proyectos emplazados en áreas metropolitanas). Con ello, la administración de los recursos de las mitigaciones indirectas las realizarían directamente las respectivas municipalidades, independiente que el plan de inversión pertenezca a una zona metropolitana. En el caso de ciudades intercomunales, el 40% de los recursos deben invertirse en el obras del plan intercomunal, directamente o mediante convenio a los organismos que ejecuten las obras.
  • En la indicación sustitutiva, se eliminaba del pago de mitigación indirecta a los proyectos cuya densificación sea menor a los 200 habitantes. Sin embargo, el Ejecutivo propuso eliminar esta extensión y con ello todos los proyectos serían afectos al pago de la mitigación indirecta.

 

Gradualidad y transitorios

  1. El pago de las mitigaciones entraría en vigencia una vez que se publique el reglamento en el Diario Oficial. Se definen tres grupos de regiones que tendrán que acogerse a esta ley: el primer grupo entraría el primer año, el segundo el año que sigue y el resto del país en el tercer año. El sistema vigente para las regiones que no se incorporen será el actual EISTU.
  1. En el caso que el nuevo sistema este operando y los planes de infraestructura en movilidad y espacio público de las Municipalidades no estén aprobado, las mitigaciones serán cobradas, pero no podrían ser ejecutadas las obras. Tan solo 1/3 de los aportes percibidos podrán utilizarse para la elaboración del plan.

 

Comentarios a las modificaciones propuestas:

urbanoLa motivación principal de este PdL es que el crecimiento de las ciudades sea equilibrado y con ello, buscaría que los desarrolladores de proyectos aporten para este fin, traspasándoles a los proyectos el costo de los bienes públicos adicionales que demandará a la ciudad. Un segundo objetivo, es que al hacerlo, se usen parámetros objetivos que reduzcan la discrecionalidad y con ello espacios de corrupción. Sin embargo, aún existen varias consideraciones que deberían ser tomadas en cuenta para perfeccionar aún más el PdL.

  1. Siguen existiendo las mitigaciones indirectas, que son un impuesto a la actividad inmobiliaria, pues no se relacionan con la externalidad local que producen los proyectos sino que son un impuesto patrimonial que se calcula a partir del avalúo fiscal.
  1. Se cambia el concepto de transporte por movilidad. Sin embargo, el gran pago de ambas mitigaciones sigue estando centrado en mitigaciones en transporte (toda la mitigación directa y el 70% de la mitigación indirecta)
  1. Si bien es favorable que se establezca un mecanismo para excluir a los proyectos que no generan impacto del pago de la mitigación directa, las mitigaciones siguen sin tener un tope máximo. Con ello, grandes proyecto sólo tendrían certeza de cuánto deberían pagar una vez aprobado el IMIV, es decir, casi un año (240 días como máximo) desde que ingresa el informe.
  1. Se sigue proponiendo como mitigación directa un sistema de informes (IMIV), similar al que existe hoy en día, que se ha caracterizado por la arbitrariedad de sus resoluciones. Una tabla generaría más certeza a la inversión de los proyectos.
  1. Las zonas de saturación vehicular continúan vigentes en el PdL y la definición sigue siendo bastante amplia. Aún se debe perfeccionar esta definición en el PdL para que efectivamente permitan mitigar los impactos viales de los proyectos y no sean utilizados de manera discrecional para otros requerimientos de la ciudad.

Es de esperar que los nuevos instrumentos y procedimientos que definen esta iniciativa, tales como los planes, el registro de consultoras, plataformas electrónicas, entre otros, se transformen en un facilitador del desarrollo de las ciudades y no en un nuevo gravamen que obstaculice a la actividad inmobiliaria.


 

[i] Proyecto de Ley que Modifica la Ley general de Urbanismo y Construcción y Leyes Complementarias para establecer un Sistema de Aportes al Espacio Público aplicable a los Proyectos de Construcción. Boletín N° 8493-14.

[ii] Se plantea que la área de influencia del proyecto sea hasta la octava intersección relevante y vigésima intersección en el caso de los proyectos de loteo.

[iii] Este plan sería elaborado por el Concejo Municipal en el caso de una comuna que no esté incluida en el Plan Metropolitano y cuando está incluida en el Plan Regulador Metropolitano, este plan sería elaborado por las Secretarias Regionales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) y de Transporte y Telecomunicaciones (SEREMITT). En este caso, el plan deberá ser consultado y aprobado por las Municipalidades e Intendente respectivo.

[iv] Se plantea que los recursos recaudados sean separados del resto de los recursos municipales en el caso de una ciudad con una sola comuna. En caso de ciudades con varias comunas se propone la creación de una nueva institucionalidad que la denomina como Corporación Regional. Estos fondos sólo podrían ser utilizados para la ejecución de obras, pago de expropiaciones, actualización del plan de inversión en transporte y espacios públicos y en administración.