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¿Qué tan focalizados están los beneficios de vejez del Pilar Solidario?

 

AFPLa Ley N° 20.255, más conocida como Reforma Previsional, creó el Pilar Solidario, el cual contempla en su esencia la entrega de dos beneficios: la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS). La PBS y el APS de vejez se pueden recibir a partir de los 65 años[1]. Ambos beneficios del Pilar Solidario tienen como denominador común su requisito de focalización: son entregados a quienes integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población. La diferencia entre ambos está en que reciben PBS aquellos que no han cotizado nunca, mientras que el APS lo reciben quienes cotizaron alguna vez, y tienen una pensión autofinanciada inferior a la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS). Sólo como referencia, hoy el valor de la PBS es de $ 85.964, y el de la PMAS $ 279.427.

Respecto al requisito de focalización del Pilar Solidario, la Reforma Previsional definió “grupo familiar” como el potencial beneficiario, su cónyuge, sus hijos menores de 18 años o los menores de 24 años que estudien[2]. Por ende, un adulto mayor que vive en una casa con sus hijos que trabajan, incluso en el caso que sus hijos reciban ingresos considerables, si no posee ingresos propios podría integrar un “grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población” y recibir PBS de vejez si no ha cotizado nunca, o APS de vejez en el caso de tener una pensión autofinanciada inferior a la PMAS.

Los resultados de la CASEN 2013 nos permiten analizar cómo dicha definición se aleja o no de la correspondiente a los quintiles de ingreso autónomo (en donde se ordena a la población de acuerdo al ingreso autónomo de todos los integrantes del hogar dividido por el número de personas del hogar), y de esta forma examinar la focalización de los beneficios de vejez del Pilar Solidario. En otras palabras, se pretende responder a la pregunta: ¿a qué quintiles de ingreso autónomo pertenecen los adultos mayores beneficiarios del Pilar Solidario? Los resultados se presentan a continuación.

Los recientes resultados de la última encuesta CASEN muestran que en 2013, el 86,8% de los beneficiarios de una Pensión Básica Solidaria de Vejez pertenece al 60% más pobre de la población, medido según quintil de ingreso autónomo per cápita del hogar. Esto implica que cerca de 13% de los beneficiarios de la PBS de vejez integra hogares del 40% más rico del país.

Considerando que el Pilar Solidario comenzó a ser entregado en 2008, es posible revisar también la evolución de la focalización con los resultados de la encuesta CASEN 2009 y 2011. Esta mirada muestra que la focalización de la PBS de vejez es bastante similar en los últimos cuatro años, con una leve tendencia a mejorar: el porcentaje de beneficiarios del 60% más pobre pasó de 85,2% en 2009 a 86,8% en 2013. Cabe destacar que debido a la gradualidad establecida, la ley obligaba a entregar en 2009 los beneficios a quienes integraran un grupo familiar perteneciente al 50% más pobre de la población. Para el caso de la PBS de vejez, en 2009 78,5% de los beneficiarios integraban un hogar perteneciente al 50% más pobre según quintil del ingreso autónomo, lo cual implica que 21,5% de los beneficiarios integraba un hogar del 50% más rico.

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En 2009, 78.5% de los beneficiarios integraban un hogar perteneciente al 50% más pobre según quintil del ingreso autónomo, que era el porcentaje establecido en la ley.

Por su parte, el Aporte Previsional Solidario de Vejez muestra una focalización muy similar (sólo levemente inferior) a la de la PBS de vejez: en 2013, 81,3% de los beneficiarios integraba hogares pertenecientes a los tres primeros quintiles de ingreso autónomo, lo cual implica que cerca del 20% de los beneficiarios de un APS de vejez pertenece a los dos quintiles de ingreso más ricos. Respecto a la evolución de la focalización desde 2009 a 2013 del APS de vejez, ésta muestra una mejora algo más acentuada que la del caso de la PBS de vejez, puesto que en 2009, 77,6% de los beneficiarios estaba en el 60% más pobre de la población. Considerando que en 2009 la ley establecía la obligación de integrar un grupo familiar perteneciente al 50% más pobre de la población, cabe destacar que 67,2% de los beneficiarios de 2009 integraba un hogar perteneciente al 50% más pobre según su ingreso autónomo per cápita, por lo que la focalización mejoró mucho más que lo mostrado en la Tabla N°2.

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En 2009, 67.2% de los beneficiarios integraban un hogar perteneciente al 50% más pobre según quintil del ingreso autónomo, que era el porcentaje establecido en la ley.

 

Pilar Solidario de Vejez ¿desfocalizado?

Encontrar beneficiarios de PBS y APS de vejez en los quintiles 4 y 5 (40% más rico) no implica necesariamente que la PBS y el APS de vejez estén siendo entregados incorrectamente. Esto es más bien resultado de la regla de focalización definida en la ley, la que se refiere al 60% más pobre de los “grupos familiares”, los cuales no necesariamente coinciden con el 60% más pobre de los “hogares”. Actualmente, el 60% más pobre de los grupos familiares los define un puntaje que se desprende de lo que se conoce como Instrumento Técnico de Focalización (ITF), el cual combina información recogida en la Ficha de Protección Social con registros administrativos de los ingresos de las personas.

pensiones GobCabe destacar que durante los dos primeros años de aplicación de la Reforma Previsional (entre julio de 2008 y julio de 2010), la ley permitió que el requisito de focalización para los beneficios del Pilar Solidario fuera chequeado con el puntaje de la Ficha de Protección Social (FPS). Este instrumento ordena a la población según el quintil de “vulnerabilidad” en el cual esté su hogar. La definición de vulnerabilidad difiere de la pobreza, puesto que vulnerabilidad busca medir la probabilidad de caer en situación de pobreza: mide, por ejemplo, ingresos potenciales de las personas e identifica integrantes del hogar con dependencia, bajo el supuesto que un hogar con alguien con dependencia disminuye los ingresos potenciales de las familias.

La FPS es el instrumento bajo el cual hoy se entregan la mayoría de los programas sociales del país, y por ende gran parte de los subsidios monetarios. Al analizar la focalización de los subsidios monetarios en el país, vemos que en 2013 84,2% de los beneficiarios integra un hogar perteneciente al 60% más pobre de la población. En otras palabras, cerca de 15% de los beneficiarios de subsidios monetarios en el país son del 40% más rico, porcentaje que se ha mantenido más o menos constante desde 2009.

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Reflexiones y recomendaciones

Volviendo al análisis de la focalización del Pilar Solidario, la discrepancia mencionada entre vulnerabilidad y pobreza, sumada a que el umbral del requisito de focalización que rigió desde el 1 de julio de 2008, 1 de julio de 2009, 1 de septiembre de 2009 y 1 de julio de 2010 fue de 40, 45, 50 y 55%, respectivamente, (el 60% sólo comenzó a regir el 1 de julio de 2011), tiene como consecuencia que hoy podrían haber beneficiarios del Pilar Solidario que habiendo cumplido el requisito de focalización con la Ficha de Protección Social no lo cumplan con el ITF, lo cual debería fiscalizarse.

En otras palabras, habría que chequear si el 13,2 y 18,7% de los beneficiarios de la PBS y APS de vejez que en 2013 pertenecían a hogares del 40% más rico, respectivamente, reciben el beneficio de manera equivocada, o sólo por la diferencia entre la definición de hogar y grupo familiar. Asimismo, se sugiere fiscalizar si quienes hoy están dentro de los primeros tres quintiles de ingreso autónomo recibiendo el beneficio cumplen también con los requisitos especiales de focalización establecidos en la ley.

Por último, convendría replantearse si es necesario continuar incurriendo en el costo de establecer el ordenamiento de la población según “grupos familiares”, sólo válida para el caso de los beneficios del Pilar Solidario, o si debiésemos avanzar en uniformar el requisito de focalización de “integrar un hogar perteneciente a un quintil determinado” en relación al resto de la política social del país, de tal modo de entender quintiles de una forma homogénea[3].  La decisión de uniformar la definición de quintiles de la política social a la que se desprende de la Ficha de Protección Social, requiere eso si de una revisión profunda a las características y desafíos de este instrumento, lo cual debiese ser abordado en un análisis independiente.


 

[1] Antes de los 65 años, en caso de invalidez, es posible recibir PBS o APS de invalidez.

[2] Pueden agregarse o eliminarse cargas, según lo dispuesto en el artículo 4° Ley N°20.255.

[3] Esto no significa que cada programa social, en paralelo, no pueda añadir un requisito adicional al de “pertenecer a un quintil determinado” de acuerdo a su naturaleza propia (edad, sexo, condición laboral, nivel educacional, calidad de su vivienda, sólo por dar ejemplos de otras características)

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