3 de enero de 2018

Gobierno logra aprobar Fondo de Infraestructura: una figura criticable donde nada impide que opere el aval implícito del Estado

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El día de ayer, la Sala de la Cámara de Diputados despachó el Proyecto de Ley que crea el Fondo de Infraestructura, concluye así un extenso trámite legislativo. “La iniciativa en sus inicios contó con apoyo transversal, pues fue presentada como pretexto de ser un mecanismo para reactivar la economía a través del impulso a obras de infraestructura. Sin embargo, a medida que avanzó su discusión legislativa, se manifestaron varias aprehensiones que terminaron por enviar a Comisión Mixta el Proyecto en su Tercer Trámite Constitucional”,  explica la abogada del Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo, Cristina Torres.

La iniciativa autoriza al “Estado para desarrollar las actividades empresariales de financiamiento e inversión referidas a proyectos de infraestructura así como el desarrollo, a través de terceros no relacionados, de los servicios anexos a los mismos, incluyendo su construcción, ampliación, reparación, conservación, y explotación, en conformidad y con estricta sujeción a lo dispuesto en esta ley”. Aunque se reconoce que las inversiones en esta área promueven el crecimiento económico, y releva la importancia del rol de las concesiones, donde el Gobierno falló al descartarlas, el mecanismo que se discute es criticable y genera dudas respecto del manejo responsable de las finanzas públicas.

Uno de los aspectos fundamentales que fue discutido, y que terminó por envíar al Comisión Mixta el proyecto, trató sobre la constitución del patrimonio del Fondo. Al efecto son dos aspectos que fueron reparados, el primero cuanto a que el Fisco pueda suscribir y pagar el capital inicial, total o parcialmente, con el aporte de bienes fiscales y nacionales de uso público, valorados económicamente; y segundo, la autorización que se le entrega al Ministerio de Hacienda para que dichos aportes incluyan todas aquellas rutas y carreteras cuya explotación se encuentre regulada por el sistema de concesiones, facultándose a éste para explotarlas una vez finalizado el período de la respectiva concesión.

Cuando comenzó el trámite legislativo de este proyecto, se hablaba de un patrimonio que alcanzaría un monto de US$ 9.000 millones, aproximadamente un 3,8% del producto, por ello se demanda justificar estos valores, y de ahí la necesidad de disponer de criterios de tarificación que no se constituyan en impuestos encubiertos.

“Se trata de un nuevo vehículo para emitir deuda, la que no pasaría por el presupuesto del Sector Público, pero quedaría registrada en el balance del Fondo. Y aunque el propio texto del Proyecto dispone que este debe sustentarse, nada impide que finalmente termine operando con su aval implícito. Casos como estos son conocidos, como ENAP o EFE”,  dice Cristina Torres. Y aún más, si los peajes o tarifas son fijados por la misma autoridad, no se observa cómo ésta se desentenderá de su responsabilidad sobre las deudas.

En el mismo tenor se pronunció el Consejo Fiscal Asesor, quien señaló que si bien “se excluye a las empresas públicas de la contabilidad del Gobierno Central y por tanto las operaciones de esta nueva empresa estatal no afectarían el balance estructural, implícitamente se estaría creando una garantía del Estado”. Cabe hacer presente que sí son parte del balance los eventuales subsidios que ella requiera para financiar inversiones de interés social. Más aun, el Consejo considera de suma relevancia contar con resguardos para limitar los eventuales riesgos de operación de la empresa, sobre todo, su capacidad de preservar los ingresos futuros que hayan sido comprometidos vía endeudamiento.

La abogada de LyD recalca que aunque el Gobierno se ha preocupado de establecer resguardos -en la conformación del directorio de esta sociedad y sujeción a normas de las sociedades abiertas, entre otras- si los controles previstos llegan a ser ineficaces, se habría creado un mecanismo que roza la línea del buen manejo fiscal, trasladando decisiones de gasto y endeudamiento desde lo presupuestario al campo de las empresas públicas.

¿No era más adecuado relanzar las concesiones antes de operar con un nuevo sistema que desvirtúa la naturaleza de ellas? Esto, en atención a que la fórmula propuesta por el Ejecutivo y aprobada por el Congreso, suprime su principio rector, el de financiar con el flujo de los peajes la inversión de la propia obra, y una vez terminado el periodo de la concesión, el peaje necesariamente se ve disminuido para solo costear la mantención de ella. Con este modelo el valor no se rebajaría, pues además de pagar un peaje por la mantención –cuyo costo no está estimado– los usuarios, deberán pagar un valor adicional –que también se desconoce– que financiará otras obras.

Finalmente, cabe hacer presente que un elemento ausente del proyecto es una propuesta para definir el valor de los peajes de las obras de infraestructura. Tratándose de precios que no define el mercado, cabe preguntarse cuál es el valor del peaje óptimo, basado en criterios técnicos asociados a la valoración de los servicios. Esto es importante, pues el patrimonio de la empresa se definirá a partir del valor presente de los peajes futuros netos de costos de mantención y operación, lo que en teoría no debiera ser un monto tan significativo como a veces se menciona, salvo tarificación por congestión. Como el proyecto de ley no innova en la materia, las tarifas seguirán determinadas por el Gobierno y esto hace que, aunque la deuda de la nueva empresa no tenga garantía estatal (el proyecto lo prohíbe), sus flujos serán enteramente dependientes de decisiones del Estado.