6 de septiembre de 2017

Fondo de infraestructura: Su estructura institucional y forma de financiamiento ameritan un análisis más profundo

Share on FacebookTweet about this on TwitterEmail this to someonePrint this page

En espera de continuar con su segundo trámite en la Cámara de Diputados quedó el proyecto de ley del Fondo de Infraestructura, iniciativa que busca crear una sociedad anónima estatal para fomentar un flujo mayor de inversión en obras públicas. Con ello, se pretendería disminuir la actual brecha en infraestructura e impactar positivamente al desarrollo nacional a través de la ejecución de la “Agenda de Infraestructura, Desarrollo e Inclusión, Chile 30.30” del año 2014.

La idea consiste en crear una empresa pública en modalidad de sociedad anónima (con una participación de capital social de 99% del Fisco y 1% por parte de la CORFO) cuyo objeto, según se señala en el proyecto, es “construir, ampliar, reparar, conservar, explotar o desarrollar a través de terceros proyectos de infraestructura sobre bienes cuya administración sea de su competencia”. Adicionalmente, la empresa estaría facultada para financiar o invertir en proyectos (directa o a través de terceros); realizar gastos o inversiones de carácter físico o financiero para proyectos determinados por el directorio; emitir instrumentos financieros de deuda, de garantías y otros autorizados por el directorio; con autorización de la Junta de Accionistas crear sociedades anónimas filiales o asociadas para sus objetivos; entre otras.

El gobierno corporativo de la empresa estará a cargo de 5 miembros elegidos en su totalidad por el Presidente de la República, 2 de ellos a proposición  del Ministro de Obras Públicas y los otros 3 de una terna propuesta por el Consejo de Alta Dirección Pública.  Los directores durarán en su cargo por 4 años con posibilidad de reelección. Por otro lado, la Junta de Accionistas será representada por los Ministros de Hacienda y Obras Públicas, más 1 representante de la CORFO, nombrado por el Consejo Directivo del Sistema de Empresas Públicas, quienes aprobarían el plan Quinquenal de Inversiones.

Bajo el supuesto propósito de buscar dar una mayor proyección y tomar mejores decisiones de inversión, el directorio deberá proponer a la Junta de Accionistas un plan Quinquenal de Inversiones, con el detalle de los proyectos que se ejecutarán en la empresa y donde se establecerá el mecanismo para concesionarlos. “En este sentido, la empresa solo podrá desarrollar su objetivo a través de terceros por medio de concesiones o contratos, garantizando procesos de licitación pública que funcionen bajo la lógica de la competencia e igualdad de oferentes”, señala Marcos Balmaceda, investigador del Programa Económico de Libertad y Desarrollo.

La empresa estará bajo la fiscalización de la Comisión para el Mercado Financiero (ex SVS) y de la Contraloría General de la República, aunque respecto de este último organismo, existen dudas respecto del alcance de las facultades que le otorga la ley, lo cual sin duda será un aspecto a revisar por parte de la Cámara de Diputados.

En relación al tema esencial de la iniciativa, que dice relación con la capitalización de la empresa y la utilización de infraestructura actualmente concesionadas, para financiar nuevos proyectos, el ex ministro Valdés señaló que el proyecto busca “movilizar recursos que van a estar en el futuro, traerlos hoy y poder tener más recursos”; dichos recursos son la fuente de capitalización de la propuesta y, en la práctica, un financiamiento patrimonial generado por deuda. Técnicamente su valor se calcula como el valor presente de todos los flujos futuros por concepto de peajes viales a partir del momento en que estas autopistas concluyan sus actuales concesiones y se integren al Estado, dejando de capital un valor de US$9 mil millones (3,8 % del PIB) de acuerdo a las cifras entregadas por el ministro de Obras Públicas, Alberto Undurraga. Adicionalmente, éste último señaló que la empresa no necesitaría de mayores desembolsos por parte del Estado pues se financiaría mediante emisión de deuda o bonos que se irán pagando con los flujos que generen las concesiones viales que hoy están otorgadas, pero que están prontas a terminar.

El investigador de LyD, Marcos Balmaceda señala que surgen una serie de comentarios e interrogantes:

Hay una señal positiva de reactivar la cartera de infraestructura y de reconocer el impacto favorable de la inversión de infraestructura en el crecimiento, lo que coincide con la literatura en esta materia (De Gregorio (2014), Calderón et al. (2004), Aschuaer (1998)). Sin embargo, no parece suficientemente justificado el tener que crear un actor adicional versus los beneficios netos de modernizar, transparentar y eficientar los mecanismos actuales.

No existe en el proyecto propuesta para definir el valor óptimo de los peajes. Dado que no son precios definidos por mercado, se debiese basar en criterios técnicos asociados a la valoración del servicio. Dado que el patrimonio de la empresa será definido en base a este precio, es un punto a considerar.

– Si bien los directores se designan por parcialidades, lo que ayuda la continuidad de la gestión, podrían existir conflictos de intereses políticos de no garantizarse directores independientes, lo cual se ve profundizado por el hecho que todos los miembros son nombrados por el Presidente de la República.

– La Constitución Política de la República en su Artículo 63, señala que siempre cuando  se celebre cualquier clase de operación que pueda comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, debe autorizarse por ley, lo cual es aplicable para esta empresa que se crea. En este caso particular, si bien se prohíbe al Estado dar garantía a la deuda que emita la empresa y que se endeude con otras entidades públicas, sí se le permite “emitir instrumentos financieros de deuda, garantías y otros autorizados expresamente por el Directorio. Lo anterior pone en duda la legalidad de la figura propuesta de financiamiento, puesto que el Estado actuará inevitablemente como aval implícito sin mayores límites al nivel de endeudamiento de la empresa.  Además no queda claro como se dará cumplimiento a la necesidad de obtener la autorización legal requerida cada vez que la empresa contrate un empréstito.

En conclusión, se ha encontrado una fórmula para financiar infraestructura pública, pero sus consecuencias no han sido debidamente sopesadas. La estructura institucional y la forma de financiamiento ameritan un análisis más profundo. “La experiencia muestra que existen riesgos de introducir subsidios cruzados, o incluso de cubrir déficit con endeudamiento público no explícito, lo que resta transparencia y disciplina de los compromisos que adquiere el Fisco”, dice Balmaceda.

En síntesis, trasladar la propiedad de las concesiones a una empresa y facultar a sus directorios para embarcarse en nuevos proyectos –vía concesión al sector privado-, con el endeudamiento correspondiente, podría ayudar a destrabar el programa de concesiones. Sin embargo: (i) no es el único modo de hacerlo; (ii) las decisiones de gasto y deuda deberían ser incluidas en el Fisco, porque dependen crucialmente del cobro de peajes que fija el Estado; y (iii) los ingresos que devengarán a futuro las carreteras devueltas al Fisco son hoy un activo del mismo, por lo que las utilidades de la futura empresa deberían ser íntegramente distribuidas a su dueño (el Estado), salvo autorización especial; (iv) subsisten los problemas y trabas administrativas, políticas y legales vinculadas al diseño y ejecución de obras de infraestructura, las cuales implican que todos estos proyectos demoren muchos años y tengan incertezas respecto de sus resultados finales.

“Esperamos que existan modificaciones en la propuesta durante su tramitación en el Congreso, ya que de lo contrario la suma de efectos podría tener implicancias negativas para las arcas fiscales y el crecimiento del país“, sentencia el economista.