27 de octubre de 2016

Proyecto de Ley: Ajuste extraordinario de 10% a la Pensión Básica Solidaria

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La Presidenta Bachelet, mediante cadena nacional, realizó hace algo más de dos meses su anuncio de modificaciones al sistema de pensiones, las que a grandes rasgos incluían “fortalecer el carácter solidario del sistema”, cambios regulatorios a la administración de los fondos de pensiones, cambios paramétricos, además de la introducción de una AFP estatal y la revisión de la legislación que regula los otros sistemas de pensiones que existen en el país.

Aún se desconocen –incluso después del nuevo proyecto de ley-  los  detalles de la mayor parte de las reformas, y si bien no se buscaría reemplazar por completo al sistema vigente, eventualmente sí se introducirían cambios significativos que podrían tener efectos contrarios a los deseados, e incluso –aunque sin explicitarlo- sembrar el comienzo del gradual  fin del mismo.

Así, el boletín 10940-05 dado a conocer ayer, pero adelantado durante la discusión presupuestaria, que en lo grueso elevaría la Pensión Básica Solidaria (PBS) en un 10% real, se enmarcaría en estas reformas, y aunque perfectible, puede considerarse –a diferencia de otras de las iniciativas que se entrevén- como un razonable primer paso para efectivamente mejorar nuestro sistema. 

Aumentar en un 10% el PBS de vejez a partir del 1 de enero de 2017, beneficiaría directamente en torno a 1,4 millones de personas, pues implica un aumento en la PBS de invalidez y naturalmente afecta también el cálculo del Aporte Previsional Solidario, que reciben como complemento quienes habiendo cotizado no logran autofinanciar una pensión superior a los $ 304.062.

Ahora bien, es necesario destacar que este aumento si bien será, en diferentes grados como veremos,  beneficial en términos de ingresos para las personas acogidas al Pilar Solidario, también impone importantes costos fiscales, genera eventuales desincentivos al trabajo, la formalidad y el ahorro, “premiando menos” a quienes ahorran menos.

El proyecto de ley, tal como mandata la Ley 20.255, es acompañado por la “Opinión del Consejo Consultivo Previsional”,  el que brevemente se refiere a los puntos preocupantes recién mencionados, sin duda una valiosa inclusión en la referida ley de 2008. Lo que sigue se construye a  partir de la opinión del mencionado consejo:

-Impacto en el Mercado Laboral: Del informe de la comisión, “Evidencia indirecta, aplicada a Chile, para examinar el efecto de la reforma de 2008 con la inclusión del pilar solidario, indica que la dirección del efecto señalado[1] pudiera estar presente en la reforma. Attanasio et. Al. (2011) evalúan el impacto de la reforma de 2008 sobre el mercado del trabajo. (…) (Ellos) demostraron que la reforma reduce la cobertura del sistema de pensiones siendo el mayor efecto para la última parte del ciclo de vida (mayores de 40). La fracción de mujeres y hombres trabajando formalmente se reduce en promedio un 4,3% y un 1,7%, respectivamente para el caso de la población económicamente activa”. 

Si bien el consejo –correctamente- insiste en que la magnitud debería ser menor, puesto que la magnitud de la reforma de 2008 fue muchísimo mayor, no se deben desconocer estos efectos.

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-Impacto en Ahorro Previsional: La teoría económica reconoce que ante mayores garantías los individuos tienden a verse desincentivadas a cotizar en el sistema de pensiones. Del informe del a comisión: “Attanasio y otros (2011)[2], concluyen que el SPS[3]afecta de manera negativa la densidad de cotizaciones y en mayor medida para las mujeres: y que reduce la probabilidad de cotizar de para los trabajadores de más de 40 años. Todd y Joubert (2011[4]) concluyen que el PS[5]desincentiva el trabajo en el sector formal y reduce la densidad de cotizaciones en dos grupos: aquellos cercanos a la edad de jubilación, debido a la expectativa de un ingreso mayor al momento de jubilar; y entre aquellos trabajadores con menos educación.

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Aquí el consejo, si bien con matices, reconoce acertadamente este efecto, encontrado en literatura tanto teórica como empírica.  Más aún, debido que se reajusta la PBS pero no el límite superior de pensión autofinanciada hasta el cual se recibe APS (conocido como Pensión Máxima con Aportes Solidarios o PMAS), el nuevo  “premio”, o ayuda de los contribuyentes, que se recibe a por concepto de APS aumenta menos que proporcionalmente para mayores niveles de ahorro[6].

[6]  De la superintendencia de pensiones el cálculo del APS se define como:

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PBS: Pensión Básica Solidaria
PMAS: Pensión Máxima con Aporte Solidario
PAFE: Pensión Autofinanciada de Referencia. Se calcula como una renta vitalicia inmediata, sin condiciones especiales de cobertura, utilizando la tasa de interés promedio implícita en las rentas vitalicias de vejez o invalidez, según corresponda, de los últimos seis meses.
Pensión Base (PB): Es aquella que resulta de sumar la PAFE del solicitante más las pensiones de sobrevivencia que se encuentre percibiendo de acuerdo al DL N° 3.500, de 1980, más las pensiones que perciba de los regímenes administrados por el INP, ya sea en calidad de titular o como beneficiario de pensión de sobrevivencia y las pensiones de sobrevivencia de la Ley N° 16.744.

Un  aumento de la PMAS soluciona este problema pero implicaría incurrir en un costo fiscal adicional.

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Como la PMAS permanece inalterada hay una disminución del beneficio marginal adicional por unidad de de pensión autofinanciada, lo que se refleja en el cambio de pendiente en los gráficos.

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– Impacto Fiscal: La precaria situación fiscal, hace incluso más importante que de costumbre, el considerar el costo de esta reforma. El informe financiero que acompaña el mensaje estima que el reajuste extraordinario de la PBS de vejez, considerando su impacto sobre la PBS de invalidez y el APS tanto de vejez como de invalidez,  tendría un costo en 2017 de 135.108 millones de pesos, lo que equivale a casi US$ 200[7] millones anuales a partir de dicho año. Una cifra nada despreciable, que  ya se considero a la hora de calcular los cuantiosos  recursos que hacen falta (o gastos que debemos recortar) si queremos   cumplir nuestra regla fiscal, los cuales a 2020, producto de este y otros compromiso, alcanzan los US 717 millones de USD.

Es importante destacar que el proyecto de ley es acompañado, como mandata la ley, por un estudio actuarial de su impacto sobre el Fondo de Reserva de Pensiones, el cual existe para asegurar parte del financiamiento futuro del Pilar Solidario. Este estudio muestra que incluso bajo supuestos bastante rigurosos de rentabilidad, y un eventual gobierno que busca utilizar al máximo posible los recursos del FRP para financiar el Pilar Solidario, este sería sostenible. Solo en un caso extremadamente adverso, podría existir el riesgo de que el FRP se viera en problemas.

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[1] Desincentivar la  oferta laboral e inducir informalidad

[2] El mismo citado anteriormente

[3] Sistema de Pensiones Solidario

[4] La opinión original del comité no incluía el año de la publicación del trabajo

[5] Pilar Solidario

[7] Dólar a $700