Nuestro país tiene, sin lugar a dudas, una posición fiscal sólida. Su deuda bruta para fines de año se estima en 17,7% del PIB y la posición financiera neta llega a -6,8% del producto. Ello no obsta a que sólo en un año la cifra era -2,2%, incremento que es la contraparte ineludible de un déficit efectivo superior a los 3 puntos del producto. Con una trayectoria de déficit anuales de 3% en unos 5 años la deuda bruta se habría duplicado.

Tras años de seguir una regla de superávit estructural igual a superávit de 1% del producto, y con un ciclo favorable, la metodología nos permitía año en año ir incorporando crecientes holguras (los mejores precios del cobre) con rezago, lo que nos permitió acumular activos y reducir la deuda. Pero ahora estamos en el proceso inverso, rebajando con rezago los parámetros que definen los ingresos de largo plazo, y por tanto, endeudándonos mientras terminamos de internalizarlos. 

En el presupuesto para 2016, Hacienda ha destacado que la caída en el crecimiento de largo plazo y en precio del cobre impedirá cumplir el compromiso de converger a equilibrio estructural en 2019. La fecha exacta dependerá de lo que dure este ciclo y de lo que demoren los parámetros de largo plazo en llegar a su piso.

En esta oportunidad se ha modificado la trayectoria para rebajar la meta fiscal, que era una rebaja de un cuarto de punto al año. Ahora, cada año se va a recalcular primero el balance estructural con los parámetros de largo plazo actualizados y sobre ese resultado habrá un ajuste de cuarto de punto del PIB al año. Así se calculó la meta para 2016 en -1,3%, dado un precio del cobre de largo plazo igual a 2,98 (₵/lb) determinada por un comité de expertos, valor aún lejos del precio de corto plazo proyectado en 2,5 (₵/lb).

Pero veamos un par de ejercicios referenciales. En un extremo, si el precio medio del cobre en los próximos 10 años fuese 2,5 (igual al estimado de corto plazo) el déficit estructural de 2015 sería 2,9% del producto (en lugar de 1,6%). En todo caso, se trata de un valor bastante cercano al 2,8% que estima el FMI (con su propia metodología) y al déficit efectivo de 3,3% del producto. Con este ejercicio, la meta de balance estructural para 2016 sería -2,65% (un cuarto punto inferior), y rebajando esta meta de a cuartos de puntos por año, el gobierno lograría el equilibrio estructural recién en 2027. Podemos hacer otro ejercicio intermedio, con un precio del cobre de 2,75 y la misma meta se alcanzaría en 2024. En todos esos años tendríamos déficit y, por tanto, se acumularía deuda bruta.

Pero en esta transición hay algunos desafíos adicionales. En efecto, las proyecciones oficiales dan cuenta de un nivel de gasto “comprometido” mayor a los ingresos de largo plazo en 2017 y 2018, estimado con los parámetros de largo plazo oficiales,  que no podemos descartar sean optimistas (independiente de que los propusieran comités externos).

Pero un aspecto clave es que las proyecciones de Hacienda tampoco incluyen compromisos para los cuales no se ha ingresado aún un proyecto de ley, como el reajuste real de remuneraciones desde 2017 en adelante, y en general mantiene precios constantes en consuno y prestaciones, los bonos especiales de funcionarios públicos, y los compromisos programáticos tales como la reforma a la salud, desmunicipalización de colegios, la progresividad en gratuidad de educación superior, por citar algunos. Diría que incluso se puede dudar respecto a la suficiencia en salud que suele generar déficits. Según las mismas cifras oficiales, sólo en 2019 habría algo de espacio para estos gastos u otros, pero para ello se  asumen ingresos estructurales creciendo 5,3%, pese a que en ese año ya no habría efecto alguno de la reforma tributaria.

¿Qué pasa entonces con las reformas pendientes? ¿Van a ingresar usando espacios de 2019 en adelante pese al riesgo mayor a cero de deterioros adicionales en los ingresos de largo plazo? Eso sería irresponsable. De hecho, llama la atención que con este análisis no se haya evaluado más seriamente la opción de un presupuesto más austero para 2016, lo cual automáticamente generaría holguras hacia adelante.

Es por tanto un momento adecuado para reflexionar sobre perfeccionamientos institucionales que faciliten conducir el proceso de ajuste, y para comenzar me parece útil sugerir algunas reglas adicionales que contribuyan a ordenar los compromisos futuros.

La primera: debiera impedirse un gasto nominal efectivo mayor al establecido en la Ley de Presupuestos, aunque se estimen en el trascurso del año mayores ingresos estructurales. Esto genera en teoría una asimetría, pues de reducirse los ingresos estructurales, la autoridad debiese rebajar gastos, pero en caso inverso no los aumentaría. Llevamos dos años con sobre-ejecución de 2,6% y 2,1% respectivamente, y no ha sido para financiar las emergencias de la naturaleza. Pero además los ingresos estructurales tienen mayor volatilidad a la que suele reconocerse y frente a ello tiende a ser más fácil adaptar los gastos al alza que a la baja.

La segunda consiste en obligar que a cada proyecto de ley que comprometa gastos más allá del período presidencial (sobre un cierto monto) se le exija complementar el informe financiero con una actualización de las brechas de mediano plazo dados los ingresos y la acumulación de compromisos desde la presentación de la entregada recientemente, incorporando un análisis de sensibilidad en los supuestos. A ello debe sumarse la obligatoriedad de un seguimiento de las Comisiones de Hacienda de ambas Cámaras, a mantener actualizadas las proyecciones de compromisos de gastos con los proyectos que despachan dichas instancias. Por su parte, la Dirección de Presupuestos realizaría dos veces años sus proyecciones de mediano plazo, agregando un análisis de sensibilidad de los supuestos (con el Informe de la Ley de Presupuestos, y una segunda con la Evaluación de Gestión de las Finanzas Públicas.)

Tenemos una institucionalidad y un prestigio que cuidar y hemos visto que las instituciones bien diseñadas juegan un rol. El Consejo Fiscal debiese ser activo y propositivo en este tipo de materias también.

Columna de nuestra Subdirectora, Rosanna Costa, publicada en La Tercera.-